关于进一步完善商务服务平台项目资金分配机制的探讨

　　公平、合理、科学地分配商务服务平台项目资金（以下简称平台资金）是进一步放大外经贸发展专项资金政策效应、提升资金使用效能的重要课题，也是难题。本文拟从平台资金分配（本文特指资金最终分别到项目实施单位的环节）的角度作一些初步探讨。

　　一、平台资金分配方面存在的主要问题

　　（一）支持的部分内容不够明确、具体

　　目前，江苏省多数地区的平台资金主要以平台实际发生的相关费用作为分配依据，但对相关费用的界定存在不够明确的地方。如，江苏省有关部门的文件规定，对相关平台的“技术研发费用”、“相关设计费用”给予补助，但文件并未对“技术研发费用”、“相关设计费用”的具体内容作出规定。事实上，这两项费用的外延都比较大，在没有明确具体内容的情况下，各地实际执行过程中往往存在着较大差异。

　　（二）平台费用认定存在一定困难

　　一方面是因为对一些费用的具体内容规定得不够明确、具体，另一方面是因为平台会计核算模式的制约。从南通市平台的现状看，平台业务在平台建设单位的业务活动中所占比重一般都不大，平台提供公共服务的规模也不大，因此，平台建设单位基本上都未对平台业务实行独立核算或单独核算。在这种情况下，费用的申报、审核、认定都存在着较大难度。

　　（三）支持方式比较单一

　　目前，江苏省多数地区对商务服务平台的资金支持都是采取事后直接给予补助的方式。由于商务服务平台类型较多且运行模式各不相同，使用统一的方式给予支持就显得不尽合理。

　　（四）分配依据和标准不尽科学

　　目前，多数地区对平台资金的分配主要以平台项目费用作为分配依据，一些地方对各类平台使用统一的分配比例。这样做，从操作层面看固然比较简单，但不够科学、合理。目前，商务服务平台不仅类型各异，而且提供的公共服务也存在着较大的不平衡性，平台发生的费用与平台开展公共服务的绩效并不一定成正比例关系，在这种情况下，将费用作为分配依据并采取相同的比例分配资金必然会带来貌似公平而实质上并不公平的弊端。

　　（五）平台资金分配管理的基础性工作不够规范

　　从平台建设主体方面看，不仅存在着前述会计核算方面的问题，在公共服务日常管理、信息管理、平台资金申请材料等方面也都存在不够规范的情况。从政府主管部门方面看，在平台认定、平台运行情况评估、平台收支情况的审核认定、平台资金的跟踪管理等方面都需要进一步加以规范。

　　二、完善平台资金分配机制的设想

　　（一）以多样化为着眼点，进一步提升支持方式的科学性

　　对商务平台的支持，有两个具体目的，一是支持平台创建，即解决平台从无到有的问题；二是支持平台发展，即解决平台做优做强问题。平台资金支持方式应与上述目标相匹配，不宜搞一刀切。确定平台资金的支持方式，应着重考虑以下两个因素：一是平台建设所处的阶段。平台建设可以分为建设期和运营期。因此，对平台的资金支持可以分为对平台建设的支持和对平台运行的支持。二是平台类型。商务平台可以从不同角度进行分类。如从服务范围看，可以分为纯粹提供公共服务或部分提供公共服务的平台。对不同阶段和不同类型的平台，应考虑采取不同的支持方式。

　　1.对平台建设的支持

　　主要是对平台为具备开展公共服务的基本条件所进行的投入给予支持。

　　对平台建设的支持可以采取事前支持、事中支持、事后支持的方式。对根据政府的特定要求新筹建的平台较适合采取事前支持方式，对正在建设但建成后准备提供公共服务的平台项目可以采取事中支持的方式，将单位原有的对内服务的专门机构赋予其公共服务职能而形成的平台适合采取事后支持的方式。从南通市的情况看，平台建设的资金支持基本上属于事后支持的类型。笔者更倾向于采取事后支持的方式。采取这种方式至少有以下优点：一是有利于社会资源的充分利用，节约建设资金；二是有利于加快平台体系建设的进度；三是对平台的认定更具有针对性、确定性；四是平台建设资金的投入已经确定，为平台资金分配提供了重要依据；五是可以在一定程度上规避平台资金分配面临的诚信风险。

　　2.对平台运行的支持

　　主要是对平台运行过程给予支持。这种支持不仅可以更好地发挥平台资金的引导作用，而且有利于发挥绩效评价在资金分配过程中的作用，有利于提升平台资金的使用绩效。对平台运行的支持，可以考虑采取定额预拨和事后补贴两大类方式。

　　（1）定额预拨。这种方式的基本思路是在特定期间（如一年）的期初，根据平台工作计划或任务，向平台预拨一定数额的资金，在期末根据平台的实际运行情况结算，预拨额度偏低的在下一期间补拨，结余部分结转下一期间使用。这种方式比较适合于那些纯粹提供公共服务以及一些特定项目费用基本上属于公共性支出的平台（如商务人才培训平台）。

　　（2）事后补贴。对实行定额预拨以外的其他平台，可以采取事后补贴方式支持，即根据平台提供公共服务的规模、质量、运行收支等情况，给予补贴。可考虑采取以下具体方式。

　　一是直接补贴。对那些运行比较正常、公共服务已经具有一定规模的平台，可以根据恰当的分配依据直接给予补贴。

　　二是以奖代补。对一些开展公共服务尚处于起始阶段、服务量相对较小但市场需求潜力较大、具有发展和培育前途的平台，可以综合考虑其服务绩效情况，对其给予资金奖励。

　　三是政府购买服务。对一些综合性的公共服务平台向商务领域一些特定的企业提供的特定的专业性服务，可以考虑采取使用专项资金向其购买公共服务的方式。

　　二、以服务绩效为关键依据，进一步提升资金分配的公正性

　　以什么作为资金分配的依据，是平台资金分配的又一个重要问题。对不同阶段、不同类型的平台，其资金支持依据应有所区别。

　　（一）平台建设支持资金的分配依据

　　对平台建设的资金支持，主要是对其投入的支持，因此，分配依据的确定相对比较简单，通常情况下，可将建设过程中的资金投入作为基本依据。

　　（二）平台运行支持资金的分配依据

　　在政府购买服务方式下，可以视拟购买的公共服务的市场供求状况采取公开招标或议标的方式确定资金分配额度。

　　在直接补贴或以奖代补方式下，所确定的资金分配依据，应体现两个特性。一是补偿性。平台在提供公共服务过程中可能会发生下述情况：免费提供公共服务，其支出无相应的收入补偿；提供公共服务取得的收入不足以抵补相应的合理费用；因提供优惠服务而减少收入。平台运行支持资金的分配首先应体现对上述三种情况下的必要补偿。二是鼓励性。即根据平台提供公共服务的绩效情况，给予适当奖励。平台资金分配应当充分体现补偿性，以保证平台的正常运转；平台资金分配也应当体现鼓励性，以调动平台建设主体更好地提供公共服务的积极性。因此，完善资金分配机制，必须调整以费用发生额作为主要依据甚至是唯一依据的做法，进一步突出服务绩效在分配因素中的核心地位，综合考量服务范围、服务规模、服务收费（主要是看优惠收费的情况）、服务质量、服务效果、运行费用等因素。

　　在具体操作上，可以考虑将对运行过程的资金支持分为补偿性资金和奖励性资金两部分，并分别采取不同的分配依据。

　　补偿性资金主要以相关的收支情况作为分配依据。其补偿内容主要包括：按公益性方式提供服务所发生的费用（如商务人才培训平台根据商务主管部门要求开展的免费培训项目所发生的费用），提供公共服务所发生的收不抵支的合理差额，实行优惠收费减少的收入。与上述支持内容相对应，补偿性资金可以分别以费用发生额、收不抵支的合理差额、优惠收费减少的收入作为分配依据，并实行全额补偿。

　　奖励性资金主要以平台服务绩效为分配依据。在对服务绩效综合评价的基础上，针对不同类型的平台，确定相应的奖励依据。如对商务人才培训平台可以根据其培训的人次或班次进行奖励，对检验检测服务平台可以根据其服务企业的相关指标作为奖励依据，对公共展示平台可以展位规模、展会成交额等作为奖励依据；对一些难以确定个性化奖励依据的，可以运行费用作为奖励依据。

　　三、以进一步明确支持内容为切入点，进一步强化资金分配的可操作性

　　针对目前有关文件对部分支持内容不够明确、具体的情况，建议省商务厅、财政厅通过深入调研对各类商务服务平台支持的内容作出更具操作性的规定。一是对一些费用进一步明确其包含的具体内容。如进一步明确“相关设计费用”包括的主要内容。二是对一些费用可以明确认定的参照依据。如“技术研发费用”可以根据江苏省国税局等5部门联合制订的《江苏省企业研发费用归集操作办法（试行）》明确的研发费用内容进行认定。三是适当增加费用项目内容。如将各类平台的专业技术人员参加专业培训的费用列入支持范围；又如公共技术研发平台，可以考虑增加研发成果的宣传推广费用、公共展示平台可以考虑增加广告宣传费用等。

　　四、以加强基础工作为支撑点，进一步提升资金分配管理工作的规范性

　　平台资金分配的基础性工作直接影响到平台资金分配的科学性、公正性。加强平台资金分配使用管理的基础性工作，需要从两个层面着手。

　　（一）从平台建设主体方面着手

　　一要规范会计核算。规范的会计信息是平台资金分配最重要的基础信息。要规范会计核算模式。平台原则上应实行独立核算，一些暂不具备独立核算条件的应实行单独核算。要认真执行财务会计制度。真实、准确、清晰地反映平台收支情况。

　　二要建立公开透明的收费制度。对涉及公共服务的收费项目，要公开收费标准及优惠程度，接受社会监督。

　　三要完善平台运行档案管理。对平台服务的对象、内容、成果、收费等情况要做好记录、整理，形成较完备的档案，以作为有关方面对平台进行考核评价的基础依据。

　　四要规范项目材料申报。将开展公共服务的情况列为申报材料的必要内容，对开展公共服务的情况作出全面、详尽的披露。

　　（二）从政府主管部门方面着手

　　一要严守平台认定关。要着重从两方面把关。一方面，从必要性层面把关。主要看该平台对本地区经济特别是商务经济的发展是否具有比较重要的支持、促进作用。另一方面，从可行性层面把关。主要是从硬件及软件两方面衡量平台是否具备履行公共服务职能的条件。

　　二要强化对平台的引导工作。通过制定平台运行规范、与平台建设主体签订协议等方式，对平台的服务对象、服务范围、服务规模、服务收费、服务质量等内容提出明确要求，从而为平台规范运行提供依据，也为对平台开展绩效评价、分配资金提供依据。

　　三要规范平台收支情况的认定工作。对平台收支情况的认定是平台资金分配过程中最基础最重要的环节，也是最复杂的环节，工作量大，工作要求高。可以考虑采取平台建设单位申报、中介机构审计、专家小组审核、政府主管部门确认的模式。即平台建设主体在平台资金申报文件中对平台的收支情况进行申报，并提供相应的佐证材料。商务、财政部门委托社会中介机构对平台建设单位申报的收支情况进行审计，出具专项审计报告；组成由财务、相关业务或技术等方面专家参加的专家小组对审计报告进行审核，并提出审核意见；最后由商务、财政部门联合对审计报告和专家小组的意见进行审核、确认。

　　四要严格对平台运行情况的评估。可以成立由商务、财政部门牵头组成的评估工作小组，对平台开展公共服务的绩效进行全面评估，并以评估结果作为分配专项资金的重要依据。

　　五要加强对平台专项资金使用情况的监督。对事前或事中给予支持的平台项目，为防止发生平台不按规定履行公共服务责任的情况，可通过政府主管部门与平台建设单位签订协议等方式，对平台应承担的公共服务责任作出明确规定，并明确，平台未按规定履行公共服务责任的，必须部分或全部退回所获得的专项资金，不自觉退回资金的，政府部门可以通过行政、法律等手段追收。对平台建设单位弄虚作假骗取专项资金或将专项资金挪作他用的，除追回资金外，取消平台在一定时期内申请各项财政资金的资格。

　　郑兴铎（南通市商务局） 责编：萌娜