村级债务的影响因素分析

　　【摘要】目前，农村村级债务问题已然是一个普遍性的问题，但是其影响因素却是多方面的，基础设施建设、缺少收入来源、财务管理失控、村民自治不力、农民行动单位、财税制度变革、乡村非正式关系、村委成员能力、长期债务积淀等都是形成村级债务的重要影响因素。

　　【关键词】村级债务 影响因素 原因

　　目前，农村村级债务问题已然是一个普遍性的问题：一方面，加大农业投入大多投向农村基础设施建设，如农村交通，农村安全饮水等，而这大多需要村级组织自筹配套资金，这就带来村级支出的增加，从而出现村级组织负债的现象[1]；而另一方面，减免税费使得原来部分可以通过税收、提留等途径解决的村级债务失去了资金的来源，这样使得村级组织原本就孱弱的债务化解能力显得更加突出。诚然，农村村级债务的形成是多方面的原因造成的，因此，需要对村级债务问题的影响因素进行深入研究。

　　一、基础设施建设是直接因素

　　农村基础设施建设具有极其重要的作用：它能够帮助解决三农问题，改善农民生产生活条件，同时能够帮助改造传统农业，将现代文明引入农村，打破农民闭塞的状态，在一定程度上缩小城乡差距，增强农民幸福感；另外，也能够降低农民投资的风向，极大地刺激农业和农村经济的发展，增加农民收入，促进国民经济稳定可持续的发展。

　　但是随着农村基础设施建设的不断推进，农村基础设施建设已然成为村级债务形成最为直接的原因[2]。目前，农村地区包括“通话、通电、通水、通路、通车”等在内的基础设施建设已经初具规模，但还存在四个方面的不足：一是“五通”的覆盖面有待提升，地区差异明显；二是由于各地区各村经济状况不尽相同，对基础设施建设的要求也不同；三是部分工程粗制滥造，甚至出现工程完工投入使用不久就出现质量问题；四是农村基础设施结构失衡，普遍存在低档和硬件设施供给多，高档和软件设施供给少的“两多两少”问题。这在未来一段时间的新农村基础设施建设的推进中将着手解决，但这些项目大部分是“民办公助”项目，政府只补贴部分资金，其余部分资金仍需要村级组织和群众自筹解决，而目前一方面村级组织的财务承受能力普遍较弱，农村基础设施建设基本依靠各方争取上级拨款，村干部需要完成上级指令和任务，被迫推进基础设施建设[3]；另一方面群众受教育程度角度，观念淡薄，利己主义思想十分严重，对于提供公共产品积极性不高，不愿意出资进行基础设施建设，这势必会导致村级债务规模的增加。

　　二、缺少收入来源是经济因素

　　村级组织收入能够反映其经济状况，村级组织的收入状况直接关系到村级债务的化解能力，而缺少收入来源则是村级债务形成的经济原因。村级组织的收入主要包括补助收入、经营收入、发包收入和其他收入。村级组织补助收入主要来自财政转移支付、上级或部门帮扶、专项补助结余，这部分资金来源并不稳定，如财政转移支付资金是村级组织因“两税”减少的附加收入，虽然属于集体资金性质，归集体经济组织所有，但是湖南省农村对于这部分资金的分配大多是乡镇政府根据各村的实际情况进行调节，在实际拨付过程中，村委成员对于资金的争取能力往往直接决定了这部分资金的多寡；而上级或部门帮扶资金和专项补助结余则同样存在上述问题，加之这部分资金往往不足以支付工程项目支出，从而形成村级债务。村级组织经营收入较少的原因主要来自两方面，一是大多数村集体并无优质资产可以带来稳定的收入，二是目前农村村干部对于农村经济的经营和管理水平不高，加之年轻人外出务工，留守人员大多为老弱病残，致使村集体组织缺少经营收入的状况更为严重。村级组织的发包收入则受限于耕地和林地已经全部分到农户，这部分土地流转的收入归农户所有，村集体难以获取所占耕地和林地所有权的那部分收入，村级组织能够获得的发包收入仅仅来自鱼塘和小型水库的发包收入。

　　三、财务管理失控的管理因素

　　村级财务管理是强化村级组织机构内部约束和财务管控的有效方式，目前，湖南省农村为规范村级财务管理模式，杜绝铺张浪费，有效防止和解决村官腐败问题，促进农村党风廉政建设，普遍将资金的使用权、管理权和审批权分开，实行村账乡管制度。村级财务管理仍存在四个方面的问题：一是报账手续不规范，白条入账现象普遍，村工程项目基本无合同、无预决算、无工程验收报告、无发票，到多以领据入账，其他村开支则大多以村支书签字入账，没有严格按照保障手续进行；二是现金管理混乱，部分村违反现金管理制度，留存过多现金余额；三是专项资金管理混乱，对于专项资金，乡镇大多未将其进行专账核算，这一方面致使专项资金多领、重领现象出现，专项资金未做到专款专用；另一方面致使专项资金结余管理混乱，由于未进行专项核算，对于专项结余资金没有清晰的核算，专项结余资金的用途成疑；四是村级财务人员队伍不稳定，财务知识匮乏，绝大部分行政村报账员随村委会换届而更替，变动频繁，村财务工作专业性和连续性差，90%以上报账员既没有会计证，又没有经过正式培训，无证上岗，不能及时发现村级经济运行中的问题，不能对财务收支进行正确、及时的监控；五是村民理财小组作用发挥有限，村民理财小组成员由于财务致使有限，在对村级收支进行核查时往往只对村级组织的收支进行核对，至于具体的收入来源和支出的具体去向很少进行深入追究，对收支的合理性就更难以提出合理的疑问。

　　四、村民自治不力是现实因素

　　为保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民合法权益，促进社会主义新农村建设，我国专门出台了《村民委员会自治法》。《村民委员会自治法》第二十四条明确规定涉及村民利益的相关事项需经村民会议方可办理，包括从村集体经济所得收益的使用、本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案、村集体经济项目的立项和承包方案、以借贷、租赁或者其他方式处置村集体财产等9项。而村民自治不力又是由以下几个方面的原因造成的：一是村民的民主素质普遍不高，村民自主意识薄弱，依附观念非常浓厚，村民对于村集体事业的决策过程并不关心，更多的是对于决策结果和实施结果的关注，一旦出现问题就难以控制；二是村委会的越权决策，村委会作为行使村民自治权的组织载体，村民会议的召开不规范；三是村支两委的自治权和领导权冲突，村党支部是村级组织村级各组织和各项工作的领导核心，而村民委员会是群众性自治组织，这就形成了自上而下的领导权与自下而上的自治权的冲突；四是行政权与自治区的冲突，尽管村民自治力图抵制国家权力的过度介入，但代表国家权力的乡镇政府往往违法违规，通过各种形式对村民自治的相关事务进行干预。

　　五、农民行动单位是集体因素

　　农民行动能力与村级负债状况有着密切的联系，农民的行动单位差异构造了不同的村级负债机制。胡雪峰将农民行动单位划分为宗族、小亲族、户联、联合家庭及原子化农户五类，他认为村级债务与农民行动单位的大小有极显著的负向关系，即以宗族为农民行动单位的村集体负债严重程度较轻，而随着农民行动单位的减小，村级债务程度会越严重，原子化的农户单位是村级债务最为严重的农民行动单位[4]。因为农户行动单位越大，往往能够对上级政府的指令和相关政策能够产生越大的影响，一方面规模较大的农户行动单位能够以集体的形式向上级政府形成更大的压力，上级政府不得以将财政资源向这些村倾斜，从而对村级债务产生正面的影响；而另一方面规模较大的农户行动单位一旦发现一些指令和政策会对本村的收支及村级债务产生不良影响，他们会形成利益一致的团体对上级的指令和政策形成抵制。农村的农民行动单位并不是严格按照宗族、小亲族、户联、联合家庭及原子化农户五类进行分类的，但是存在两种基本的类型，即户联和原子化的农户，相较而言，以户联为农户行动单位的村级负债要小于以原子化为农户行动单位的村。户联的村集体往往能够通过施压或者抵制的途径争取到更有利于本村发展的利益，而原子化的村集体则相对较少。

　　六、财税制度变革是制度因素

　　1994年，中央政府为增加财政收入，增强对宏观经济的调控能力实行分税制改革。分税制将税收体制转变为生产性的税收体制，将75%的增值税收归中央，25%地方留存。但是分税制经过近20年的实施过程中却出现了一系列的问题，如分税制没有做到事权与财权的科学统一，政府将财权层层上收，而事权却层层下放，在事权的划分上，分税制并没有考虑到地方公共产品投入的需要，在地方公共产品配置上出现了严重的权益与义务不对称的现象。公共产品供给，尤其是农村公共产品供给却明确属于地方政府事权范围，地方政府一方面受制于财力有限，一方面受制于禁止公开举债，不得不将压力进一步转移至村级组织，从而使得村级组织最终成为农村公共产品供给的事权主体，一旦补助收入不足，农村公共产品的供给就只能举债进行。

　　2001年，为减轻农民负担，规范农村收费行为，中央明确提出对农村税费制度进行“三取消、两调整、一改革”，逐步在各省市进行试点和推广，直至2006年，《农业税条例》的废止，全面取消专门向农民征收的各种税费。这对减轻农民负担，增加农民收入，调动农民生产积极性，巩固农业基础地位，促进城乡统筹发展具有重要意义。但是随之而来的是地方政府和村级组织用于维护或扩大再生产、兴办公益福利事业、乡村两级办学、计划生育、优抚、修建乡村道路等民办公助事业的收入大幅减少。而取得代之的财政转移支付又需要争取才能获得，致使村级组织自身承担农村公共产品供给的能力弱化。

　　七、乡村非正式关系是政治因素

　　乡村非正式关系是影响村级债务的政治因素，中国政治中的派系关系往往能够影响到经济改革、财政资源的分配等，而官员的派系关系则分为同事关系、校友关系、同乡关系等。乡村非正式关系是指村庄所出的乡镇干部数量（含县、市、省各级政府干部数量），即乡镇干部的村庄原籍分布。非正式关系影响到村级债务则是主要是从影响财政资源分配的途径来实现的：乡镇干部通过自身所掌握的权力将财政资源更多的向原籍村倾斜，从而使得原籍村的收入增加，从而使得该村产生村级债务的可能性降低。苏雪燕认为乡村非正式关系越强，村级债务就越沉重[5]，她主要是从乡镇政府主动地利用非正式关系来执行政策任务的角度来分析的，她认为伴随着上级政策压力的增强，乡镇干部就越需要利用非正式关系来降低政策执行的成本，非正式关系的负面影响就有可能越强。但是，本文通过实际访谈了解到，乡村非正式关系对村级债务所产生的影响更多的是正面的影响，一方面乡镇干部会主动利用手中的权力对原籍村进行照顾，而另一方面，乡镇干部原籍村的村委及村民会时不时通过各种宗族等渠道向乡镇干部请求照顾，从而使得乡镇干部原籍村能够获得更多的财政资源分配，从而对村级债务产生正面影响。

　　在乡村非正式关系中还有一个层面的关系是需要得到关注的一个方面，即省、市、县各级领导的挂职村或者定点村，这类关系并非是领导干部的原籍村，但是各级领导干部出于政绩需要，往往会通过现场办公会等各类途径对挂职村或者定点村进行照顾，使之能够获得更多的财政资源分配，这就也会对村级债务产生正面的影响。

　　八、村委成员能力是重要因素

　　村委成员能力是影响村级债务的一个重要因素。村委成员一般是通过两种途径产生的，一是村党支部成员是通过村党组织的选举产生，存在特殊原因时由上级指派；二是村委会主任是通过村民民主选举产生的。但是无论从何种途径产生的村委成员，选举人的最为重要的依据无疑是其个人能力。具体表现在两个方面，一是村委成员对于上级指派任务的完成情况上有差别，即那些能力更强的村委成员能够更好的完成上级指派的各类任务，这就致使乡镇干部更愿意向其下达各类任务，同时各类资源的分配也更向其倾斜，从而对村级债务产生正面的影响；二是村委成员从上级争取各类项目和资金的能力是有差别的，那些能力更强，交际范围更广的村委成员能够往往能够通过各种途径向上级争取更多的项目和资金用于本村的发展，从而对村级债务产生正面的影响。这就是张家界市慈利县通津铺镇花合村同样进行基础设施建设、同样面临着经营收入和发包收入较少、同意面临着财务管理失控、村民自治不力、财税制度变革、历史债务等情况，仍然能够在进行基础设施建设、偿还部分历史债务的同时，还能够保持收支平衡并稍有结余的原因。

　　九、长期债务积淀是历史因素

　　过往负债也是村级债务存在的历史因素。村级组织的历史债务大多是上届村委为进行基础设施建设筹集启动资金而形成的，一方面随着村级财务管理越来越规范和完善，本届村委不能随意利用现有资金来偿还继承债务，另一方面部分村存在村干部工作不主动，认为村级债务已然成为普遍问题，上级政府一定会给予一定的政策和说法，而当没有政策和说法时，化解起来往往费力不讨好，从而形成了新官不理旧账的思想，认为历史债务不是自己造成的，且承担责任的主体是村集体，并非村干部个人。

　　参考文献

　　[1]黄彬红.和谐社会构建下的村级债务规模、结构及根源分析[J].农村经济，2010，05：77-80.

　　[2]漆雁斌.村级债务现状、成因及化解思路[J].农业经济问题，2007，06：44-48.

　　[3]朱雅玲，肖海舟.湖南农村村级债务探析[J].湖南农业科学，2008，02：164-166.

　　[4]贺雪峰.论村级负债的区域差异——农民行动单位的视角[J].中国农村观察2005，06：38-51+60.

　　[5]苏雪燕，刘明兴.乡村非正式关系与村级债务的增长[J].中国农村观察，2006，06：50-61.

　　作者简介：杜剑（1978-），男，广东兴宁人，湖南农业大学2010级企业管理专业硕士研究生，研究方向：财务管理。

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