河南省地方政府投融资平台的发展模式、问题和对策

　　【摘要】在简要介绍国内外地方投融资平台模式的基础上，针对当前河南省投融资平台存在的问题进行分析，包括河南省地方投融资平台管理体制不完善、平台自身建设和运作存在问题、平台面临的宏观环境不佳。提出借鉴国内外地方政府成功的融资模式，完善对投融资平台的监督管理，建立多元化的融资渠道，完善投融资平台公司治理结构等对策建议。

　　【关键词】河南 地方政府投融资平台 问题和对策

　　随着国家对地方政府性债务管理的加强和银行对地方政府及其融资平台公司信贷投放的从紧，目前我国各地相当一部分地方政府投融资平台陷入困境。国家审计署最近调查发现，共有61家融资平台公司按银监会规定转为“退出类平台”，这些公司中有55家没有完全剥离原有政府性债务或继续承担公益性项目的建设融资任务，相当一部分公司资产自量差，负债率过高。{1}各地方政府在加强新增债务管理、清理规范投融资平台公司取得进展的同时，地方投融资平台在投融资体制，平台监管以及平台自身建设和运作等方面，存的问题仍然突出。

　　一、地方投融资平台建设模式介绍

　　（一）国外投融资平台建设模式

　　比较国外投融资平台建设模式，以美国、英国、澳大利、日本最具代表性。美国模式属市政债券制，美国地方政府、政府授权机构和以债券使用机构名字出现的直接发行市政债券进行集资，并将资金用于地方发展经济，而投资主体主要是银行、保险公司、基金和个体投资者。英国模式属公私合伙制，这种公私合作投融资模式具有融资渠道宽、管理水平高等特点。澳洲模式属国库公司债券制，在澳大利亚，地方政府债券融资有两种途径：州政府直接发行债券筹资和国库公司债券融资，后者占据绝对主导地位。日本模式属政策性金融为主的模式，即政府为实现一定的产业政策和其他政策目标，通过国家信用方式筹集资金，由财政统一进行管理，根据国民经济和社会发展规划，以出资（入股）或融资（贷款方式），将资金投向急需发展的部门、企业或事业的一种资金融通活动。

　　（二）我国地方投融资平台的发展模式

　　自1992年以后，我国政府借鉴国外做法，加快了投融资机制的建设步伐。目前，我国各地方政府投融资平台的建设与运营机制已初步形成，带动了地方经济事业的大发展、大繁荣。国内地方政府的投融资的方式总体上可归为以下几种：上海多元模式之路、天津分散分级管理、重庆模式：“渝富”+八大投、湖南“五类型”快速扩张、四川“1+N”模式、邯郸决策监管并举、武汉模式：省联发投。我国地方政府融资平台主要具有如下主要特征：（1）政府主导；（2）主要业务是融入资金；（3）主要融资对象是银行；（4）融资行为全部或部分由地方财政偿还或担保。

　　（三）河南地方投融资平台的发展模式

　　河南省地方政府的投融资的模式总体上具有以下特点：建设“一集团多公司”模式的省级投融资平台、创新发展的市级投融资平台和县级投融资平台的有序开展。

　　1.“一集团多公司”模式的省级投融资平台。目前，以河南省投资集团为核心，以行业投资公司为补充的“一集团+多公司”模式的省级投融资平台已初具规模。河南省级投融资平台以“十大投”：河南投资集团有限公司、河南交通投资集团有限公司、河南省国有资产控股运营有限公司、河南省农业综合开发公司、河南铁路投资有限责任公司、河南省文化产业投资有限责任公司、河南水利建设投资有限公司、河南省直属行政事业单位国有资产管理中心、河南省国土资源开发投资管理中心、河南省民航发展投资有限公司为代表。省级融资平台服务河南省基础设施建设，投融资平台利用政府背景融到了较多资金，也为河南省的发展以及中原经济区建设做出了贡献。

　　2.创新发展市级投融资平台。市级政府投融资平台的功能主要定位于负责城市建设、土地开发整理等方面的融资服务，在具体实施过程中进行了大胆创新：一是积极吸引社会资本注入市级投融资公司。二是加强招商引资工作，积极利用省外资金。近年来，河南省各市级政府都非常重视引进省外资金的工作。河南省商务厅发布的数据显示，2012年全省实际利用外资121亿美元，在全国利用外资下降3.7%的大形势下增长20.2%，总额及增幅均居中部六省前列；实际到位省外资金5027亿元，增长25.2%。去年我省成功组织了第七届投洽会等多项招商活动，扩大了中原经济区的影响，全年签约金额超过8000亿元。{2}

　　3.县级投融资平台有序开展。河南省是全国较早明确提出尝试建立三级地方投融资平台的省份，且提出了注意监管和风险风范的意见，被认为是在全国各地纷纷超常规发展地方投融资平台过程，进行了一些有益的探索。河南县级政府投融资平台主要围绕具体产业集聚区建设和服务中小企业发展这一中心展开。

　　二、当前河南省地方投融资平台存在问题

　　（一）地方政府投融资平台融资渠道单一

　　银行贷款目前仍是政府融资平台企业主要的融资渠道，政府融资对于银行的信贷资金依赖性很强，商业银行虽具有自身的评价体系，但往往与政府融资特性的吻合度存在差异。2012年5月公布的《2012年省级投融资公司工作方案》明确指出，各省级投融资公司2012年力争实现新增融资651.39亿元，争取铁路、公路、航空、水利、保障房建设等重点项目实现投资607.89亿元，确保各重点项目按计划稳步推进。新增融资目标具体细分为：银行贷款395.96亿元，债券融资101亿元，信托融资55亿元，金融租赁融资25亿元，其他方式融资74.43亿元，其中银行贷款所占新增融资比例为60.8%。{3}融资手段单一引起风险过于集中于银行系统，容易产生信贷风险，而且受国家货币政策影响较大，缺乏可持续发展能力。我省省级投融资公司融资渠道太少，资金来源很有限，市县级投融资公司渠道单一更为明显。

　　（二）投融资平台公司治理结构不合理

　　我省投融资平台公司多为政府直接出资设立的国有独资公司，正是由于这种政府背景，使得公司的治理结构有待完善。第一，公司股权构成中，国有股份一股独大，导致公司董事会人员中缺乏其他中小股东的代表，弱化了董事会制衡和监督机制，从而使得公司决策更多体现政府导向而非市场导向。第二，公司董事会与经理层独立性较差。我省投融资平台公司的高层管理人员（特别是总经理）大多数由政府指派，许多平台的主要负责人具有行政职级，或者直接由政府或相关部门领导兼任，而非由职业经理人市场竞争选出，而且多数公司存在董事长与总经理两职合一的情况。董事会对总经理的监督机制难以发挥作用，甚至当有些总经理损害公司利益时，董事会却难以将其解雇。第三，公司监事会作用弱化。政府投融资平台公司的经营决策更多体现政府意志，而非纯粹的市场化行为，公司监事会难以抗衡政府意志，这使得多数公司监事会根本无法发挥监督作用，形同虚设。

　　（三）投融资平台的融资状况不透明，偿债风险压力大

　　地方政府偿债风险是指地方政府举借债务资金而带来的各种负面效应的可能性，主要包括地方政府的直接违约风险及其衍生的财政风险、金融风险和社会风险。投融资平台功能相对比较单一，投资功能较弱，有些地方直接把它称作融资平台。从全国情况来看，地方投融资平台的融资状况不透明，地方政府往往通过多个融资平台从多家银行获得贷款，债务管理也分布于不同的部门，造成地方政府不清楚不同层次政府的投融资平台的负债和担保状况，极易形成政府债务风险，河南省亦是如此。

　　（四）投融资平台公司缺乏还款约束机制和还款保障机制

　　目前我省多数政府投资公司还没有建立还款约束机制和还款保障机制，没有形成在一定财政资金补贴下自借、自用、自还于一体的负债经营、自我平衡体系，还款仍然是由地方政府兜底。平台公司的资产多以土地为主，在银行的贷款多以土地抵押以及财政还款承诺保证的方式担保。其中，财政保证还款没有法律效力，全赖政府的还款意图；土地抵押方式的贷款，在目前国家宏观经济调控形势下，土地价值的持续上涨难以为继，一旦政府负债规模过大难以偿还债务，银行的抵押权是否能覆盖贷款本息尚还未知。

　　（五）投融资平台体系监管缺失

　　河南省投融资平台体系监管缺失带来一系列问题：各级投融资平台往往重投资建设，而轻经营管理；平台公司权责不清晰，内部控制制度不完善；偿债机制不健全，盈利能力差；平台公司管理行政化，出资人监管缺位，国有资产保值增值、考核和责任追究等方面工作有待进一步落实。各个投融资平台公司各行其是，在融资方面单个项目融资成本高，无法发挥集群融资的低资金成本优势；在投资方面资金使用分散，容易造成重复投资，损害投资效率。从政府监管角度来看，统一监管部门的缺失使得政府也难以掌握投融资平台的整体运作情况，难以评估投融资平台系统性风险。

　　三、河南省地方投融资平台的发展思路

　　（一）借鉴典型的国外地方政府成功的融资模式

　　1.合理界定不同层次政府间的责任和权力。从国外经验看，建立比较健全的地方政府投融资体系应当基于政府间关系合理界定的基础之上。就河南而言，在界定省市县三级政府责任和权力的基础上，应完善多层次省市县三级投融资体系。

　　2.建立和完善地方政府破产制度。地方政府破产制度是各国在应对地方政府财政危机时采取的常见举措，即当地方政府无法偿还到期债务时，即实施破产程序。对于那些无力支付的政府，破产实际上给他们提供了扭转财务困境、恢复财政健康状况的时间。

　　3.建立符合省情的地方政府债务管理模式。为了防止地方政府融资平台向地方政府转嫁债务风险，应整合规范融资平台公司。

　　（二）完善对投融资平台的监督管理

　　1.河南各级投融资平台尽快建立联席会议制度。特别是建立省级政府投融资工作联席会议制度，定期召开联席会议，确保政府投融资工作的顺利进行，以解决政府投融资平台管理工作中的相关问题。

　　2.进一步整顿市、县级投融资平台，将投融资平台改造成为有现金流和净收益的经营公司，对实力弱。资质差的工资公司进行整合，或是合并或是取缔，对实力强、资质好的公司通过整合争取能够上市。

　　3.第二，对市、县级投融资平台进行整合和管理，监控各级融资平台债务风险，监督融资平台建立健全内部治理结构、规范投融资决策和管理、建立内部还款机制和还款保障机制。

　　4.建立完善监督监察制度。各级政府及有关部门要依法履行对投融资平台的监督职能，加强对其进行年度财务审计，杜绝违规现象，防范政府债务性风险，对违反决策程序造成重大失误及进行违规融资活动造成重大损失的责任人，给予责任追究。

　　（三）建立多元化的融资渠道

　　1.要拓宽融资渠道，争取尽快发行地方政府债券。河南省应尽快争取获批发行地方政府债券，以规范政府的融资行为，使地方政府的合理融资行为公开化、融资渠道多元化，并对地方政府现存债务做进一步的清理，使既往债务显性化。这是让地方政府举债融资走向阳光、透明和规范化所迈出的第一步。

　　2.探索设立产业投资基金。政府应积极鼓励发展企业投资基金，利用建立投资基金的方式为本地区经济发展吸引更多的投资。引进或设立产业投资基金对河南省、各市、县推动重点产业和重点领域加快发展具有重要的现实意义。

　　3.引导国有优质资产通过上市实现直接融资。在股改即将完成的背景下，各级政府应抓住国家大力发展资本市场的机遇，将优质资产通过上市实现直接融资，推动那些资产规模大、盈利条件好的企业或企业集团在境内外上市。

　　（四）完善投融资平台公司治理结构

　　完善投融资平台治理结构，具体来讲要做到以下几点：

　　1.可引进战略合作者以及职业化的管理者，建立规范的操作程序行之有效的内部资金营运控制机制以及完善的信息披露机制，真正实现市场化独立运作。此外要逐步建立平台公司的项目法人责任制，实施项目建设责权利的统一，项目融资借用还一体。

　　2.进一步明确地方政府投融资平台的产权关系，按现代企业制度和法律程序，明确各项入股资产，遵循市场化机制完善法人治理和公司运作。

　　3.在经营管理方面，平台公司要建立专业的经营层队伍和经营部门，认真遵守游戏规则，在市场竞争中形成自己的核心竞争力。加快构建政府投融资平台的现代企业制度建设，形成良好的企业治理氛围。

　　4.准确定位政府投融资平台的功能，政府投融资平台的主要功能应该是整合政府经营性的存量资源，辅之以适当的财政资源补贴，通过市场化方式吸纳社会资金用于重大基础设施和公共社会的事业项目建设。

　　（五）创新项目运作模式

　　合理利用政府投资补助、贷款贴息等利益补偿机制，积极推广BOT、TOT、PPP等项目融资方式，鼓励和引导民间投资以独资、合资、联营和特许经营等方式参与基础设施和公共设施服务领域投资。近年来，通过项目融资鼓励民营资本参与公共项目投资，已成为各国地方政府投融资活动中一个十分明显的趋势，民间资本参与的公共项目领域越来越广泛。按照美国政府会计处（US Government Accounting Office）的研究分类，民间资本参与公共项目投资、建设、运营的方式主要有：兴建——发展——经营（BDO）、兴建——经营——转移（BOT）、兴建——拥有——经营（BOO）、购买——兴建——经营（BBO）、设计——兴建（DB）、设计——兴建——注资——经营（DBFO）、设计——兴建——维修（DBM）、设计——兴建——经营（DBO）、发展商融资（DF）、经营、免税契约DFC、全包式交易（WT）等。

　　注释

　　{1}2013年第24号公告：36个地方政府本级政府性债务审计结果，中华人民共和国审计署网站：http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/3291665.html。

　　{2}2012河南商务系统成绩公布 利用外资增长超两成 2013年1月19日09：10大河网-河南日报http：//henan.sina.com.cn/news/z/2013-01-19/0910-47607.html。

　　{3}人民网河南频道：河南公布省级投融资公司工作方案 目标锁定651亿元[EB/OL]http：//henan.people.com.cn/news/2012/05/27/ 619671.html.。

　　参考文献

　　[1]李勇.我国地方政府融资平台的规范与思考，人民网2010年11月12日[EB/OL]http：//theory.people.com.cn/GB/13196489.html.

　　[2]马海涛，秦强.完善制度建设，加强政府投融资平台管理[J].经济与管理研究，2010（01）：46-47.

　　[3]唐洋军.财政分权与地方政府融资平台的发展：国外模式与中国之道[J].上海金融.2011（03）：19-20.

　　[4]巴曙松.地方政府投融资平台的发展及其风险评估[J].西南金融2009（9）：9-10.

　　[5]董仕军.地方政府投融资平台公司的经济学分析[N].中国经济时报，2012年02月22.

　　作者简介：苏玉峰，男，讲师，河南教育学院法律与经济系教师。

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