行政事业单位国有资产管理探讨

　　【摘要】改革开放以来，随着我国社会主义市场经济发展的深入，我国行政事业单位国有资产管理体制改革显得相对滞后，既不论是宏观上的制度建设，还是细节上的具体操作，都很难适应社会主义市场经济的总体要求。因此，如何进一步改革和完善行政事业单位国有资产管理体制，加强行政事业单位资产管理越来越成为各方关注的重点问题。本文从分析目前行政事业单位国有资产管理存在的主要问题及问题存在的原因入手，就加强和改进行政事业单位国有资产管理进行探讨。

　　【关键词】行政事业单位 国有资产 管理体制

　　行政事业单位国有资产是指行政事业单位占有、使用的，在法律上确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总和。行政事业单位国有资产管理基本上沿袭传统的计划经济管理模式，对行政事业性国有资产的监控受到削弱，国有资产产权过度分散，大量国有资产被单位无偿占用，原有的种种矛盾和弊端，在市场经济发展过程中日趋尖锐和突出，加强行政事业单位国有资产管理，是摆在我们面前的一项十分重要而紧迫的任务。

　　一、行政事业单位国有资产管理存在的主要问题

　　（一）行政事业单位国有资产配置不合理，重复购置、闲置较多，使用效率低

　　由于行政事业单位国有资产购置资金主要来源于财政拨款和补贴，有些部门从各自的利益出发，攀高求洋，不管是否需要，盲目争规模，上项目，要投资，从而导致固定资产重复购置、利用率低等人为浪费现象。同时由于缺乏合理的、有约束力的资产配置标准，以及资产购建资金来源的多样性，目前我国行政事业单位国有资产（主要是固定资产）的随意购置现象和重复购置现象十分普遍，导致资产配置不合理，各行政事业单位承担的任务量与所占用的资产不协调，各单位之间的资产配备水平不公平。如许多事业单位缺乏健全的资产管理制度，购置固定资产时，没有严格的审批制度和监管制度，存在购置的盲目性和随意性。另外，由于资产配置不合理，重复购置严重，在使用过程中，又缺乏规范化管理，结果导致目前行政事业单位普遍存在资产闲置现象，固定资产、流动资产和无形资产等各类资产的使用效率不高，其中在固定资产方面的表现尤为突出。使用效率低下主要表现在三个方面：一是经营效率低下。二是经营收益漏收严重，收入逐年减少。三是占用费收不起来。

　　（二）由非经营性转为经营性资产，被无偿占用，造成国有资产流失

　　一些单位借改革之风，以兴办实体、筹措经费为名，将大量的房屋、设备无偿地提供给兴办的经济实体，从事经营活动，并将所得收入全部用于福利、奖金。同时由于行政事业单位固定资产不进行折旧核算，造成了国有资产的变相流失。

　　（三）行政事业单位国有资产管理意识淡薄，没有建立有效的国有资产管理机制，缺乏强有力的约束机制

　　现在的国有资产管理工作，没有一个领导干部不说不重要，但是实际执行起来，却完全是另一回事，只是停留在口头上的口号。这是一个思想认识上的问题，也是一个工作态度的问题。长期以来。由于受习惯势力的影响；重钱轻物，重购置轻管理，单位没有严格的管理约束机制，造成了单位资产管理混乱。一是资产收益支出混乱。资产经营收益，不少地方除部分用作弥补办公经费不足外，其他的相当部分用作干部的福利补贴、招待费以及设立“小金库”。这不能不说是滋生腐败的原因之一。二是资产产权管理混乱。相当一部分单位因多种原因，不办理产权证，有房子没有产权，有产权没有房子。三是资产产权转移严重。此外行政事业单位的国有资产大部分是由国家财政拨款购置和无偿调入的，财政部门国有资产管理部门对拨款的使用和资产的利用效率又缺乏有效的监督和考核，个别单位对财政拨款没有承担相应的责任，把争取来的资金突击花完，并不考虑资金的使用效益，导致部分资产长期闲置，甚至浪费流失。

　　一些单位只注重业务学习、考勤、卫生等方面的制度，而忽视了国有资产管理制度的建设。采购、验收、使用制度，账、物、卡核算制度，调出、调入、处置制度，相关责任赔偿及追究制度等不健全，或流于形式。这导致单位资产管理混乱，“家底”不清，甚至流失浪费。有的单位购置或接受捐赠的资产不入账，如照相机、摄像机、电视机、计算机等高档物品，长期被个人占用；有的单位不经国有资产管理部门批准，随意出租、出借、甚至变卖国有资产；还有的单位对责任人造成国有资产损失不报告、不处理，更谈不上赔偿或追究责任。

　　行政事业单位对资产使用管理没有规章制度，随意性很大，毁坏丢失严重。同样一件物品，国家的东西不耐用，私人的耐用，这是为什么？原因非常简单，公家的东西一旦使用起来，就没有人管，没有人操心，谁想用就用；而私人的东西，情况就完全相反，使用很多年，还完好无损，这就是一个责任心的问题。这样的问题，可以说每个单位都存在。

　　（四）资产产权关系不清，国有资产流失严重

　　目前，我国行政事业单位国有资产流失的途径，主要有以下几种：一是非经营性资产转为经营性资产所导致的资产流失；二是因流动资产管理不善引发的资产流失；三是无形资产方面的资产流失；四是资产处置不规范导致的资产流失；五是决策失误造成无效资产增加导致的资产隐性流失；六是账外资产方面的资产流失。

　　行政事业单位的国有资产是国家所有，它的性质决定了任何人不能私人占有和使用。而有的单位在办实体和第三产业过程中，把国有资产无偿划归集体使用，既不缴纳资产占用费，又不缴纳资产租赁费，无偿占有和使用国有资产，甚至化公为私，个别人利用职权索取资产使用者的“好处费”；有的在资产处置过程中，目无法纪，不经国有资产管理部门批准随意处置；或送给亲朋好友，或私自作价处理，将非法处置所得转入单位小金库，甚至装入个人腰包；还有的单位集体私分或变相私分国有资产，冠以“关心干部职工生活，为职工搞福利”的美称。

　　二、行政事业单位国有资产管理现状原因分析

　　行政事业单位国有资产管理中的问题带有普遍性，全国各地都不同程度地存在。造成这些问题的原因，既有认识上的误区，更有体制、管理上的原因。现在的行政事业单位国有资产名义上是“国家所有，单位占用”，实际上变成了单位所有，政府和财政部门缺乏主导能力。另一方面是管理制度不完善，还没有形成一套完整的针对行政事业单位国有资产的管理体系。

　　（一）没有确立正确统一的行政事业单位国有资产管理理念

　　主要表现为：一是缺乏效益意识。长期以来，人们一直认为行政事业单位国有资产是非经营性资产，是用于满足单位办公和开展工作的需要，是不可计算效益的资产。二是缺乏管理意识。认为有剩余房产和土地的单位毕竟是少数，能拿出来用于经营的资产也有限，没有多少收益可言。三是缺乏约束意识。认为行政事业单位房产、土地都是国有资产，不占白不占。四是缺乏责任意识。认为为单位购建资产超预算甚至无预算的欠款、借款，不违反财经纪律，造成的缺口也将由财政承担，“大锅饭”现象严重。

　　（二）没有建立有效的国有资产管理机制

　　1.资产权属管理不明。现在由于“部门使用”就等于“部门所有”，多数行政事业单位都在追求最大化占有资产，希望财政多拨款，多置产，导致部分单位旧楼不退、再盖新楼的情况。如果产权还是归在各个部门名下，那么加强管理、减少浪费、控制腐败都将是难以奏效。

　　2.管理体制不顺。长期以来，由于一直没有很好地解决由谁管理、如何管理以及按照什么原则管理等问题，导致行政事业单位国有资产管理体制不顺。原因主要有：

　　（1）管理机构设置不规范，在宏观管理层面上，有些行政事业单位国有资产的宏观管理部门是财政部门，而有些单位则是国资部门，在微观管理方面，许多单位没有专门的资产管理部门或专职资产管理人。

　　（2）管理职责不清、职能交叉，财政部门与国资部门的管理权限不清，单位内部财务管理与资产管理权限不清等。

　　（3）“条、块分割”造成管理脱节，一些行政事业单位业务上实行“条条管理”，而财务又实行“块块管理”，这种业务管理与财务管理的脱节，造成各地方各部门各单位各自为政，缺乏统一管理和协调，导致国家关于行政事业单位国有资产管理的规章制度得不到有效的贯彻执行。

　　（4）观念认识上的偏差，长期以来“重钱轻物”的管理观念导致了行政事业单位国有资产管理的相对落空。

　　3.管理机制不健全。缺乏从资产形成、使用到处置的有效的管理机制，也是目前我国行政事业单位国有资产管理存在问题的重要根源之一。

　　（1）在资产形成与配置方面存在的主要问题：财政预算软约束，财产配备无标准，资金来源渠道的多样性以及缺乏透明、规范、高效的政府采购制度和相应的监督机制，导致财产购置方面较为严重的浪费甚至腐败。

　　（2）在资产使用方面存在的问题：由于缺乏严格的、规范的、先进的管理手段，导致资产使用效率普遍较低。

　　（3）在财产处置方面存在的问题：由于缺乏规范的资产处置程序，导致处置过程的随意性与资产浪费及流失。

　　4.管理制度不完善。管理制度不健全，缺乏法律规范与强有力的政策指导，法律与政策滞后于财产管理实践，是目前行政事业单位国有资产管理存在诸多问题的主要原因之一。

　　（1）资产会计核算不规范，账簿设置不齐全，账外资产数量大，管理缺乏有效的约束机制，资产损失现象严重，如一些单位在会计核算时，将购置固定资产直接从费用中列支，未计入固定资产，或将捐赠及无偿调入的资产不进行会计核算，固定资产明细账设置不完整或没有设置明细账，总账与明细账不相符，形成了大量的账外资产，导致单位国有资产家底不清，无法验证资产的真实性、完整性。

　　（2）国有资产监督不到位，行政事业单位国有资产在转让、出售、处置、变卖等活动中普遍存在着没有按照国家有关规定报请国家管理部门审批，也没有进行严格的资产评估工作，而多半是双方协商，私下交易，使国有资产产权变动脱离了国家监督，私自低价转让、出售、变卖和处置国有资产的现象较为严重，导致了国有资产产权变动中国家权益被侵蚀，造成了国有资产的流失。

　　（3）“非转经”国有资产产权虚置，管理缺位，在实际工作中，很多单位的“非转经”没有按照国家有关规定办理资产转移、审批手续，投资方和接受投资方的权利和义务没有明确规定，以投代管，只投不管，无人对资产安全完整真正负责，造成产权虚置，管理缺位。

　　（4）管理队伍不整齐，有逐渐萎缩之势，多数行政事业单位国有资产管理都是由财会机构兼管，管得很不到位，有的单位由于领导不重视，基本属于弃管状态。

　　（5）管理执法不严格，尽管国家《刑法》明确规定国有资产流失有罪，要给责任人刑事处罚的法律条文，但国有资产流失一直很严重，绝大多数责任人却很少受到应有的处罚。

　　5.具体使用管理活动中职责不清。固定资产是行政事业单位资产最基本的组成部分，长期以来重购建轻管理的现象较为严重。由于行政事业单位的固定资产不提折旧，绝大多数单位仅登记总账而不设明细账，外单位调入或接受捐赠的固定资产没有及时入账，调出或毁损报废的固定资产也没有及时销账，致使账实严重不符，许多固定资产贴面价值因历年没有核对调整而无法确定。各单位固定资产未相应建立使用管理台账或卡片，特别是一些单位的房产长期没有体现账面价值，资产的分布使用保管难以落实到相关责任人员。有些固定资产毁损报废后残值较高，也未按规定做好残值入账。财政部门在对各单位固定资产毁损报废的审批方面也没有统一规定办理程序。

　　三、加强和改进行政事业单位国有资产管理的建议

　　在整体上明晰与加强关于行政事业性国有资产的财政管理目标、部门出资人制度、政府专业管理部门的角色定位、财政部门的终极所有权、中间层机构治理与资产运营的商业化以及治理文化的适应性建设等多个具体层面的同时，重点着眼并解决当前—些普遍存在且亟待解决的问题：

　　（一）创新行政事业单位国有资产管理新体制

　　政府授权管理、企业市场化运作模式是彻底改变原行政事业单位国有资产管理体制的一种有益尝试。政府授权一个国有独资公司来接收、管理行政事业单位国有资产，在保证资产安全性和完整性的基础上，提高资产的效率性和公平性，并尝试按市场方式来经营这些国有资产。通过转变政府职能，实现政企分开，消除传统管理体制弊端，堵塞漏洞，盘活行政事业性国有资产，使之最大限度地保值增值。把国有资产全部收归经营中心，实行集约化、规模化、市场化运营。

　　（二）加强与加快必要的法律法规建设及政策制定的科学化

　　法律法规的真空与滞后必将导致约束缺乏之下的国有资产流失，这点在行政事业性国有资产向企业经营性国有资产转化的过程中将会体现得更为明显，而相关政策导向的缺失或既定政策的科学性不足，则将会影响改革的进程与成效，而且必要的法律法规与政策体系的完善本身尚是行政事业性单位与组织治理文化及其适应性建设的重要基础。建章建制，明确财政部门、主管部门、使用单位、经营中心各自的职责及权限；明确国有资产流失追究责任制。资产管理的机构、队伍、信息系统及制度建设亟待加强。

　　（三）强化行政事业性国有资产预算管理

　　建立科学合理与统一的行政事业性国有资产预算制度是资产管理的重要手段，亦是解决资产管理中存在问题的根本出路。一个单位或组织需要购置何种资产、如何配置与处置资产，应当充分分析其存量资产的现状及其履行工作职能的需要，并将二者进行科学的匹配，匹配的过程亦即编制预算的过程。强化资产预算管理旨在资产购置的科学和配置的合理，从而提高资产的使用效率，与此同时，在一定程度上从制度上防止政府部门或单位组织在机构设置与人员配备上的盲目自我扩张。强化预算约束机制，深化预算体制改革，科学编制预算，结合部门预算、财务预算，构建一种新型的财政预算体系。

　　（四）在强化预算管理的同时，强化部门协调，尚需优化行政事业性国有资产的调剂与清理制度

　　着重把握好资产的“入口关”、“出口关”。资产购置（形成）从政府采购开始，由国库集中收付中心统一支付，建立规范的资产处置、评估、调拨制度，促进资产合理流动。对于各行政事业性单位与组织需要新购与新建的资产，应尽力从现有资产中调剂，并以此提高资产配置的效率，必要时将行政管理与市场化经营进行有机结合，鼓励与促进资产占用单位通过资产使用权转让的方式及时将闲置资产转化成有效资源。本着“合理、节约、有效”的原则，集中调剂、合理配置，提高资产的使用效益。

　　（五）强化监督机制

　　加强监督管理是当前行政事业单位国有资产管理的核心，其重点是要强化使用管理、加强处置管理、完善收入管理，并规范配置程序。财政部门具体承担行政事业资产监管职能，对资产的占有使用运营情况进行监管。通过清查、整合，所有的行政和事业单位资产划分为非经营性和经营性两大类，非经营性资产，实行委托管理方式，明确管理单位及保值增值责任；经营性资产，由机关事务管理局以授权经营方式统一经营，收益上缴财政。

　　另外，我国行政事业性国有资产管理体制的整体变革与完善本身是一个随着我国经济体制转轨进程渐次推进的过程，任何激进的方式或行为选择均不可取，而当基于相关政府规制与其他外部环境和条件的变化选择理性的渐进式演进。

　　参考文献

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　　作者 马英