人民调解协议司法确认问题研究

　　【摘要】“人民调解协议司法确认”衔接了非讼机制纠纷解决机制与诉讼纠纷解决机制，节约了司法资源。人民调解协议经法院确认后具有与法院裁判同等的效力，可以申请强制执行。随着《人民调解法》、《民事诉讼法》和“民事诉讼法司法解释”的出台，“调解协议司法确认机制”得以完善，各地法院司法确认案件数量呈现不同程度增长。

　　【关键词】人民调解；司法确认；纠纷事实

　　2010年8月28日，《中华人民共和国人民调解法》第33条首次确认了“调解协议司法确认”制度。调解协议司法确认制度的确立为当事人权益救济提供了便利，打破了民间纠纷解决机制（社会救济）与诉讼救济（公力救济）的壁垒，节约了司法资源，满足了当事人对纠纷解决机制的多元化需求。

　　一、调解协议司法确认的概念

　　调解协议司法确认即“人民调解协议司法确认制度”，指法院在争议双方当事人共同申请的前提下对人民调解协议予以审查确认，经人民法院司法确认的“人民调解协议”具有与法院裁判同等的效力。2011年《人民调解法》第三十三条规定：经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。2012年《民事诉讼法》修正案第十五章特别程序中增设了两个关于“调解协议司法确认”的条款。2015年2月4日实施的“最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》司法解释”（下文简称司法解释）用8个条文进一步明确了“调解协议司法确认”的申请主体、管辖、受理、审核确认等内容。

　　调解协议司法确认程序的启动要求双方当事人（本人或代理人）在调解协议生效之日起三十日内，共同向调解组织所在地基层人民法院（或派出法庭）提出确认申请。如果存在两个以上的调解组织，每个参与的调解组织所在地基层人民法院均有管辖权（共同管辖），如果双方当事人同时向两个以上的法院提出确认申请，由最先立案的法院管辖。当事人申请确认调解协议可采用书面或口头形式，当事人采用口头申请的，人民法院应当记入笔录，并由当事人签章。当事人在申请司法确认时需提交调解协议书、调解组织主持调解的证明、调解协议中涉及的财产权利证明材料、双方当事人的基本信息（身份、住所、联系方式等）。调解协议司法确认要求双方当事人共同到场。人民法院认为必要的，可以向调解组织核实有关情况。当事人在人民法院确认调解协议裁定作出前可以撤回申请。同时，对于当事人无正当理由未在限期内补充陈述、补充证明材料或者拒绝接受询问的，人民法院可以按撤回申请处理。

　　人民法院对于当事人的确认申请有三种处理结果：（1）裁定不予受理。根据《民事诉讼法》司法解释的规定，对于不属于法院受理范围、违背法院管辖原则、确认身份关系（确认婚姻、亲子、收养关系等有效、无效或解除）、特别程序、确权（物权或知识产权的权属）问题的内容，人民法院一经发现，将裁定不予受理。（如果上述情形在法院受理后发现，法院应裁定驳回当事人的申请。）（2）裁定驳回申请。对于人民法院受理的案件，在法院审查中发现下述6种情形后应当裁定驳回：调解协议违反法律强制性规定，损害国家利益、公共利益、他人合法权益，违背公序良俗，违反自愿原则，内容不明确，其他情形。对于裁定不予受理或裁定驳回的申请，当事人可通过调解变更原来的调解协议内容，可达成新的调解协议，也可直接向人民法院提起诉讼。（3）裁定确认调解协议。人民法院经审查，认为调解协议内容符合法律规定的，裁定确认调解协议有效。调解协议被法院确认后，具有与法院裁判同等的法律效力。对于被确认的调解协议，《民事诉讼法》第195条规定“一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行。”

　　二、调解协议司法确认的内容

　　调解协议司法确认与诉讼、法院调解具有较大差异，其核心是对人民调解组织调解结案纠纷中达成的调解协议予以核实、确认。司法实践中，人民调解组织在纠纷调解结案时存在两种表现形式，即当事人签订“人民调解口头协议”（简单纠纷，通常能即时履行）和“人民调解协议书”。司法确认程序通常针对“人民调解协议书”，这些纠纷往往具有分歧大、矛盾尖锐、标的额大、不能即时（或全部）履行的特征。基于《人民调解法》、《民事诉讼法》和最高人民法院司法解释的规定，基层人民法院在司法确认程序中审核的对象是双方当事人达成的“调解协议”，即确认调解协议的具体内容（调解结果）。然而，对调解协议内容的确认不可避免要对纠纷事实和适用规则（习惯、政策、法律）进行核实。于此，结合“民事诉讼法司法解释”第356条的规定，调解协议司法确认的内容有四方面：调解组织主持调解的事实、纠纷事实、调解适用的规则，以及调解结果。其中，关于“调解组织主持调解的事实”在双方当事人向法院提出确认申请的时候已经提交了相应证明材料。

　　《民事诉讼法》第93条规定法院调解应“查明事实、分清是非”。该条款在司法实践中备受诟病，因其降低了“诉讼调解”的效率，且与司法实践的现实需求不吻合。那么，人民法院在“确认调解协议案件”中对事实的核实应达到何种程度呢？基于司法确认程序的构造价值（充分尊重当事人的意思自治、便捷、高效），人民法院审核的事实包括两部分，即当事人的基本信息（身份、住所、联系方式）和主要纠纷事实（在什么时间、什么地点、什么人之间，因为什么原因，发生什么冲突、造成何种人身或财产损失等）。民事诉讼法司法解释第358条规定“人民法院审查相关情况时，应当通知双方当事人共同到场对案件进行核实。”由此可知，只要纠纷当事人对主要纠纷事实表示认同，人民法院就可予以确认。在纠纷事实确认过程中，人民法院应重点审核是否存在司法解释第357条（不能采用司法确认的案件）的情形。结合民事诉讼法司法解释第356、359的规定，人民法院在事实审核中对于涉及财产权利（如土地、宅基地）的问题，应重点核实，即确认当事人是否是相应财产的权利主体。

　　司法实践中，人民调解主要适用民间习惯（不违背公序良俗），有时也适用政策或法律。在一些矛盾尖锐的宅基地纠纷、人身损害赔偿纠纷中，调解组织通常同时参考法律和地方习惯。但是，当事人提交的“人民调解协议书”中有时并没有关于适用规则的阐明，其在调解协议内容部分只有调解的结果，如“张某、李某的住院费5000元由王某支付..”司法实践中，有的“调解协议书”有适用规则的简单说明，如“对每棵烧毁的林木补偿100元，5棵合计补偿500元”。人民法院对于调解协议适用规则主要审核其中涉及的“习惯”是否违背国家法律、法规的强制性规定。对于双方当事人“协议内容”的审核，人民法院重点关注其是否具有“民事诉讼法司法解释”第360条的情形，即调解协议内容不能违背法律的强制性规定，不能损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益、不能违背公序良俗。议内容不能违背自愿原则，协议内容必须明确。

　　调解协议司法确认中，人民法院虽然审核的是“调解协议”，但人民调解组织在调解过程中形成的卷宗材料（人民调解申请书或人民调解受理登记表、人民调解调查记录、人民调解证据材料、人民调解记录）也具有重要参考价值。

　　三、调解协议司法确认的适用

　　随着2015年“最高人民法院《民事诉讼法》司法解释的出台”，人民调解协议司法确认的适用程序得到进一步明确。整体而言，基层人民法院调解协议司法确认案件呈现逐年增长趋势。以云南省曲靖市为例，该市2012年确认了198件人民调解协议，2013年增至251件（增长27%），2014年增至358件（增长43%）。2013年，曲靖市A区C村一件人身损害赔偿案件的调解协议获得了基层人民法院的司法确认。2013年8月31日早上9时许，受雇于李某的韩某（男）在C村为代某的新房粉墙刷面时，不慎从高空跌落死亡。

　　案发后，死者家属与李某、代某发生赔偿纠纷，死者后事也一直没有妥善处理。案发生，C村人民调解委员会介入调解。2013年9月2日，韩某的妻子与李某、代某最终达成并签署了调解协议。但是，因为李某和代某存在经济困难，不能一次性赔付全部款项，只能分期付款。韩某的妻子虽然在调解协议上签了字，但其内心对于能不能拿到全部赔偿款一直没有底，忧心忡忡。后来，该案在司法所、法律服务所的帮助下，向A区人民法院申请司法确认。当韩某妻子拿到人民法院的确认裁定时，其内心对于权益的实现有了确信，双方当事人的矛盾得以化解。

　　目前，人民调解结案的纠纷申请司法确认的案件比例整体偏低，这与当事人、人民调解员等对司法确认程序的认知不足有关。申请司法确认的纠纷具有矛盾尖锐或赔偿标的额大等特征，具体类型如人身损害赔偿纠纷、医疗纠纷、交通肇事纠纷等。根据《人民调解法》、《民事诉讼法》和最高人民法院的司法解释，调解协议申请司法确认需要双方当事人同时申请。但是，司法实践中当事人对“确认调解协议”的效力、程序没有认知，毋宁是申请了。同时，许多人民调解员虽然知道或听说过该程序，但对确认程序的法律效力、价值、申请程序等认知模糊。有的人民调解员对司法确认程序存在一定的误解，他（她）们认为纠纷经调解组织调解结案就可以了，没有必要到法院确认。有的调解员甚至片面、错误地认为“司法确认”会降低人民调解组织的威信、折损人民调解的效力。于此，在司法实践中，申请司法确认的案件通常存在司法所或者基层法律服务所相关人员介入调解的特点。在这些纠纷调解中，司法所（或法律服务所）工作人员通常在纠纷调解后向当事人阐明司法确认的程序和法律效力，并积极协助当事人申请确认。

　　当然，人民法院确认调解协议存在一定风险，毕竟人民法院没有参与纠纷调解过程，对纠纷的事实认知不够全面。因此，基层人民法院在确认调解协议的时候对相关调解文书的要求较高。但是，人民调解文书通常（主要）由人民调解员形成，文书中存在不规范的地方，如签章、日期、文字表述等。正因如此，部分人民法院出于自我保护的考量，对调解协议司法确认持审慎姿态，许多当事人的申请难以得到确认。例如曲靖市B县2013年有5个矛盾尖锐的医疗纠纷在司法所、人民调解组织多次调解后，双方当事人达成了赔偿协议。为了巩固调解结果，5个案件在司法局的帮助下均向法院提出确认申请。但是，这5个案件没有一个得到确认，司法局工作人员认为没有得到确认的原因是“法院对调解协议确认的要求太高”。由是观之，目前人民调解协议司法确认的比例和成功率整体偏低。

　　基金来源：本文系2013年云南省教育厅“基层人民调解的实证研究：以曲靖市为例”（2013Y006）的阶段性成果，2012年曲靖师范学院“西南民族地区法与社会治理研究创新团队”的阶段性成果。

　　文/卢燕

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