浅析济南“专车第一案”主体适格问题及相关看法

　　【摘要】于2015年4月15日开庭审理的首例专车行政诉讼案件中，原告陈超指出被告济南市城市公共客运管理中心的行政处罚行为存在处罚主体错误，认定事实错误，执法程序违法，适用法律错误等诸多情形，笔者根据庭审的直播现场，现从该案处罚主体是否适格进行如下分析，并就“专车”合法性问题提出自己的观点。

　　【关键词】主体适格；行政处罚；专车合法性

　　一、被告济南市城市公共客运管理中心主体适格问题

　　1、从法的规范层面

　　被告济南市城市公共客运管理中心（以下简称客运中心）系正处级事业单位，根据我国《行政处罚法》规定，被告客运中心若要获得行政处罚主体资格，只有两个途径，一是法律、法规授权，二是受行政机关委托。[1]根据《行政处罚法》18条第3款的规定，受委托的组织以委托行政机关名义实施行政处罚，本案中被告客运中心以自己的名义作出处罚决定书，显然不是委托。那么再看法律法规授权。本案中，根据山东省人大制定的《山东省道路交通运输条例》（以下简称条例）规定，对出租汽车客运违法行为进行行政处罚所授权的主体是县级以上道路运输管理机构，属于交通运输行政主管部门，但客运中心并不能被认为是该法规中规定的道路运输管理机构而具备行政处罚主体资格。

　　2、从机构设置及法规解释层面

　　被告在庭审过程中声称客运中心的授权为条例的第六条，但该法规对道路运输管理机构的定义并不明确，根据济南市交通运输局的机构设置，客运中心作为交通运输局的下属单位，负责出租车全市客运出租汽车行业具体管理工作，下属单位中还设有市交通局运输管理办公室，交通运输监察支队。如果客运中心仅仅因为具备出租汽车行业具体管理工作的职责而当然符合道路运输管理机构的定义，那么上述三个下属单位均能成为行政处罚权主体，这是否意味对于条例第六章规定的违法行为，上述三个下属单位均可以进行行政处罚？该情形显然会造成一事多罚的混乱场面，因而，并不能认定客运中心为该条例规定的道路运输管理机构。

　　行政处罚的原则中有处罚法定原则、一事不再罚原则都是对行政处罚这一损益行为的规制[2]，本案中的客运中心作为事业单位未经行政机关委托和法律、法规授权，不具备行政处罚的主体资格。

　　二、“专车”合法性问题

　　1、“专车”产生的原因

　　中国目前出租车行业存在着许多问题，例如份儿钱高且无法洞察这些钱的去向、收入低等等，造成这些问题的深层次原因便是公司剥削化经营模式，国家行政垄断体制，包括特许经营垄断和牌照数量、所有权垄断。济南全市共有8千多辆出租车，38家出租车公司，司机每月要向公司交4000多的份子钱，但这钱中并不包含养老保险。由此导致生活中出租车严重供不应求、出租车司机拒载情况时常发生、出租车服务质量每况日下等现象。

　　“专车”的出现在很大程度上解决了高峰期时老百姓打不到车的困难，更是从服务内容方面较普通出租车有了质的飞跃，即使在价格方面略高于普通出租车，但其性价比综合优势令很多人喜爱。新华网的调查显示，不少网友力挺专车，认为专车的出现会倒逼出租车行业整体服务水平提高。

　　2、“专车”存在的法律基础

　　中国行政法采用二原则，即合法性原则和合理性原则。合理性原则要求行政权力思考问题应当客观适度，合乎理性，无论对抽象还是具体行政行为均应依照正常人的经验、知识和理解水平来进行。[3]根据以上分析，我们可知目前中国出租车行业存在诸多问题以及“专车”对其的巨大弥补性作用，既是符合百姓生活需求又能刺激市场良性竞争，所以应当对其进行法律法规方面的明确肯定，以便规制市场整场竞争，维护老百姓安全和权益。

　　3、对“专车”合法化的几点建议

　　行政合法性原则其中一个内涵是“职权法定”，其意味着“法无授权即禁止”[4]，因为公权力的行使回对老百姓合法权益的重大影响。所以我国应在法律法规中明确“专车”的地位。对私家车进入公共运营领域设定行政许可，其中最关键之一是许可与处罚的衔接，依照国外经验，事后监督比事前监督更为经济有效，轻事前审查而重事后追惩实际上是严格许可设定权，放宽对权利正常行使的事前限制，同时加大对于违法行使权利的处罚幅度，做好义务条款和处罚条款良好对应。防止造成权利滥用，导致社会处于无序状态，同时因为公共运输其社会特殊存在性更易对社会公共安全造成巨大影响。

　　普通出租车仍受国家控制，但出租车“份儿钱”等费用应公开透明且符合市场规律。法律法规中规定允许私家车和租车公司的车辆可作为“专车”，对符合资质的车主授予车辆经营资格证等许可证件，并规定相应的车辆配套设施要求，例如gps、计价器等。禁止“专车”挂靠租车公司，而是让政府与专车司机直接联系，因为被挂靠单位虽有经营之名却无经营之实，往往只收取管理费却疏于对驾驶人员的培训和车辆的安全维护，一旦发生交通事故，被挂靠单位和挂靠人往往会互相推诿，增加道路安全隐患同时对道路交通参与人造成较大风险，从而易重蹈现在出租车和公司恶性关系的覆辙。

　　参考文献：

　　[1]《中华人民共和国行政处罚法》第16、17、18条

　　[2]马怀德.行政处罚现状与立法建议[J].中国法学，1992，(5).

　　[3]应松年.当代行政法发展的特点[J].中国法学，1999.

　　[4]周佑勇.行政法的正当程序原则[J].中国社会科学，2004，(4)：115-124.

　　文/韦玮