新常态下完善广东基层社会治理模式研究

　　基层社会治理是国家治理的重要组成部分。当前，要推进国家治理现代化，必须变革过去那种以单位为主体、以行政权力和资源垄断为依托、依靠自上而下的动员和命令来推进的传统治理方式，汲取世界新的治理模式经验，结合中国国情，创新基层治理模式。

　　习总书记指出，党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾与问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策。近年来，我省深入贯彻习总书记重要讲话精神，以基层社会为重心，以新理念、新方式、新手段推进治理模式创新，逐步构建起基层社会治理新体制机制，维护了经济社会大局的稳定。新常态下，由于利益群体多元、利益冲突加剧、权利意识崛起、社会心态复杂等因素，基层社会治理出现一系列新趋势、新特征，亟需坚持问题导向，按照国家治理体系和治理能力现代化的总要求，完善基层社会治理模式，进一步提升基层治理效率与水平。

　　完善基层社会治理模式是适应新常态的迫切需要

　　面对多元利益主体之间的相互博弈，各种矛盾冲突不断显现，原有的基层社会治理模式已明显不适应经济社会急剧转型和新型社区发展的要求，亟需创新完善，重构新型的基层社会治理模式，实现城乡社区的有效治理。

　　(一)推进国家治理体系和治理能力现代化、巩固党的执政地位的迫切要求。基层社会治理是国家治理的重要组成部分。当前，要推进国家治理现代化，必须变革过去那种以单位为主体、以行政权力和资源垄断为依托、依靠自上而下的动员和命令来推进的传统治理方式，汲取世界新的治理模式经验，结合中国国情，创新基层治理模式。基层社会治理水平的高低，直接体现党的执政能力。当前，党对新涌现的个体企业、行业协会、合作组织等新型社会组织的领导力还不够强，加上目前基层党组织党员队伍年龄老化、学历不高、综合素质偏低等问题，使党对基层社会组织的领导出现弱化的倾向。必须始终把加强基层党的建设、巩固党的执政地位作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线，有力有序推进基层社会治理创新。

　　(二)适应新型工业化新型城镇化发展要求、实现基层社会和谐稳定的迫切需要。当前，工业化城镇化对基层社会治理提出三大挑战：一是伴随农村劳动力的大规模转移，一方面，城镇化地区原来以村民自治为核心的治理结构与高度开放的现代社区建设不相适应，面临如何解决外来人口有效融入当地基层社会问题；另一方面，农村地区人地分离，面临如何解决留守妇女、留守儿童、留守老人和“农村空心化”问题。根据《广东省新型城镇化规划(2014—2020年)》，到2020年，广东省将有超过1300万人口进城，全省常住人口城镇化率将提高到73%，届时“农村空心化”问题将更加严峻。二是农村集体资产如何有效监管问题。一方面，已城镇化或半城镇化地区，原农村集体经济面临如何改革转型，建立适应城镇化发展的新形态；另一方面，农村地区则面临集体经济如何在有效监管基础上做大，以支撑基层社区自治组织的正常运作。三是土地征用和房屋拆迁如何维护农民居民的土地财产权利。在广东省加快推进新型城镇化进程中，有四类社区最容易引发矛盾冲突：撤村建居社区主要因村集体资产分配不均、社保城乡标准不一等；新建住宅小区主要因物业管理、环境治理、政治诉求等；房屋拆迁类城市社区主要因拆迁补偿标准不一、迁建选址不符合部分人利益等；农地征用类农村社区，矛盾主要集中在征地补偿标准不高、内部分配不均等。这四类社区成为基层社会利益矛盾爆发的“焦点”。若引导治理不当，将会引发群体性事件，对新常态下社会基层治理构成重大挑战。必须将创新完善基层治理机制摆在更重要、更突出的位置，把握群众利益的正当诉求，切实化解基层社会利益矛盾，完善矛盾纠纷化解机制，稳定基层治理秩序。

　　(三)贯彻落实“三个定位、两个率先”目标、全面建成小康社会的必然选择。2014年8月，习总书记首次视察时对广东提出“三个定位，两个率先”的总目标。党的十八大提出2020年全面建成小康社会的宏伟目标，广东省提出到2018年提前两年率先全面建成小康社会。当前，我省经济社会结构、城乡结构、利益格局等发生深刻变化，农村面临着村庄空洞化、环境污染和生态破坏、乡村治理失范等诸多问题，城市中因经济成份、就业形式、利益关系、分配方式和价值观念多样化而导致的深层次的社会矛盾和问题逐渐显现，原有的基层治理机制无法满足新常态下的经济社会发展需要。只有加强基层社会治理创新，从根本上改变基层社会建设严重滞后、基层社会治理不适应新常态的局面，才能真正实现全面建成小康社会的目标。

　　新常态下我省基层社会治理的新趋势、新特征

　　改革开放以来，我国基层社会组织方式发生了多次重大而深刻的变化，从计划经济体制的“单位制”、“人民公社”制转变为市场经济体制的社区制。随着新型城镇化的推进，基层社区在提供公共服务、反映公众诉求、化解社会矛盾、保持社会稳定等方面发挥着重要作用。新常态下，我省基层社会治理呈现许多新特点、新趋势。

　　(一)治理目标法治化。在坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一的前提下，广东省积极推进基层社会依法行政、依法执法、公正司法，不断优化基层政府职能设置、流程运作和治理能力，厘清基层政府与社区组织在基层治理中的角色定位，初步构建起政府依法治理和居民依法自治有效衔接的社区治理机制。近年来，广东省改革信访制度，引导群众通过法律途径，依法表达利益诉求，依法维护自己的合法权益。鼓励群众依法利用现代信息技术手段和互联网，依法、及时表达利益诉求，把涉法、涉诉信访事项纳入法治化解决轨道，信访、越级上访量明显减少。

　　(二)治理主体复合化。广东省把强化政府治理主体责任、扩大社会组织参与、发挥居民自治主体作用作为创新基层社会治理模式的重点，积极推动基层社会治理从行政力量的一元化治理、单一部门的碎片化治理转向多元主体的合作共治与复合治理，探索推进以社区为平台、社会组织为载体、社工为支撑的“三社联动”模式，大力发展商会类、科技类、公益慈善类、服务类及社区基金会等新型社区社会组织，建立健全政府购买社会组织服务机制，初步构建起多元参与、多元协商、多元共治、协调发展的基层社会治理格局。目前，全省在民政部门注册登记的各类基层社会组织达数万个，注册志愿者突破700万人。

　　(三)治理手段多样化。一是价值观念治理。广东省重视发挥道德的教化作用，大力弘扬社会主义核心价值观，弘扬中华传统美德，培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德，实现法治和德治相得益彰。二是社会规范治理。广东省高度重视运用市民公约、行业规章、团体章程等多种形式的社会规范，引导社会组织和成员个人，实现自我约束、自我管理、自我规范。三是调解治理。广东省健全完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，建立矛盾纠纷调解衔接配合机制，依法妥善化解矛盾纠纷。四是互联网治理。我省建立和完善互联网管理体制机制，推进社区公共服务综合信息平台建设，大力吸纳专业社会工作人才，初步构建起以信息化为支撑、以专业化为主体的矛盾调处机制。

　　(四)治理方式差异化。由于我国实施城乡分治的管理体制，随着新型城镇化的不断推进，出现了一些新型社区，但大体上分成城市社区与农村社区两大类，城市社区又分为老居民区社区、单位型社区、村居混杂社区、新型住宅小区社区等；农村社区又分为一村一社区、一村多社区等不同类型。综合来看，基层社会可以分为城市社区、农村社区、城中村社区、城乡结合部社区等四种类型。由于不同类型的社区在人口结构、人际关系、资源结构、文化积淀等方面的差异很大，很难用某种共同的方式对所有的社区进行治理。因此，对不同类型的社区，根据其不同文化特点、矛盾冲突、利益诉求，实施不同的治理方式，分类施策，差异治理，就成为我省基层社会治理的必然选择。

　　(五)治理制度系统化。在建立社区管理制度方面，中央先后出台了深入推进农村社区建设试点、加强城乡社区协商等意见，省出台了加强城市社区居民委员会规范化建设、开展一村(社区)一法律顾问工作等意见，逐步构建起与流动性和开放性相适应的基层社会管理机制，形成了以发展谋稳定、稳定中求发展的基层社会稳定机制。在建立公共服务制度方面，统筹城乡，实施城乡一体化战略，逐步建立起“以块为主、以条为辅、以钱养事”并存的多样化公共服务供给模式。在推进基层政府转变职能方面，探索增强公共服务职能，实行政居分开，逐步建立以提供公共服务为导向的基层政府管理体制。在发挥居民参与、自治作用方面，逐步建立起参与社区重大决策机制，建立社区民主选举制度，真正还权于民，有效保障了基层居民民主参与社区治理的权利。

　　当前广东基层社会治理存在的突出问题

　　当前，广东省正处于社会转型和矛盾凸显时期，基层社会治理在思想观念、主体定位、模式创新、治理手段等方面仍存在着诸多问题。

　　(一)思想观念落后。当前，广东省正在跨越“中等收入陷阱”，人们政治诉求不断增加，经济社会形势更加纷繁复杂，社会矛盾冲突更加多变。一些基层干部在基层社会治理上存在“求稳怕乱”、“怕闹事”、“怕上访”思想，依靠强硬的“管控”、“管治”旧观念、旧思维求稳思想占据主导地位，没有树立以人为本、保障人权、尊重人格的观念；一些地方政府只讲“维稳”，不讲“维权”，不善用法治、经济、民主、协商、新载体等新型手段、方法来解决新矛盾新问题，应对社会风险的创新能力不强。

　　(二)治理主体职能模糊。长期以来，受“万能政府”思想的影响和束缚，乡镇、区街道基层政府充当了解决一切社会问题的主角，管理了许多不该管也管不好的事情，存在社会治理“过度行政化”、“头重脚轻”现象。村委、居委成为在基层政府办事的延伸机构，与其自治组织的法律定位、功能属性不符，基层政府越位、错位管治现象十分严重。同时，基层社会治理体制存在弊端，人力、物力和财力集中在县、市区，而具体行政性、事务性工作却由基层机构承担，事权和能力不匹配、权责不对称，村委、居委承担了过多不该干、干不了、也干不好的工作。

　　(三)治理管理方式落后。一些地方误以为治理就是收费、审批、处罚，治理的过度行政化使得社会资源配置模式过于单一，导致整个社会的僵化和低效，在社会冲突中基层政府置于矛盾的焦点。一些地方误认为“人民内部矛盾用人民币来解决”，对上访群众无原则的妥协，鼓励了群众用“大闹”、“重访”的方式来解决问题，基层治理陷入了“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的恶性循环，群众信访不信法，恶化了基层的秩序生态。加上信息化管理落后，基础信息采集不及时、不互通互享，社会管理“高本低效”现象普遍。

　　(四)治理体制机制创新滞后。治理制度的缺失、滞后和不规范是社会矛盾产生的重要根源。当前，我省“重管控轻制度”现象普遍，主要是在创新预防和化解社会矛盾体制，重大决策社会稳定风险评估机制，诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，基层治理绩效考核评估机制等方面的制度建设落于经济社会的发展。一些城市地方政府习惯沿用“运动式”思维应付危机、冲突，习惯于表层社会治理的制度修补，缺乏深层的制度变革动力，造成社区治理制度严重缺位。

　　完善广东基层社会治理模式的对策建议

　　为贯彻落实中央、省关于推进国家治理体系和治理能力现代化的总要求，今后一段时期，我省要把基层治理摆在更加突出的位置，树立系统治理、依法治理、综合治理、源头治理、分类治理理念，坚持治标与治本相结合，治理与建设并举，为全省的改革发展稳定提供可靠保障。

　　(一)县(市、区)对基层治理负总责，分类治理问题型社区。胡春华书记强调指出，县级党委是抓基层治理的主体。为此，一要明确县(区)委对基层治理负总责。要转变基层社会治理理念，治理不是要将老百姓“管死”、“控住”，而是要从坚持社会正义、公平的角度尊重民意完善社会治理政策，逐步建立起地方党委负治理总责的制度化安排。二要转变基层政府的职能定位。界定政府权力控制和社区自治之间的界限，转变基层政府职能，明确是服务型政府，把行业管理、社会生活事务管理等职能向具有资质条件的社会组织转移，实现从“运动员”到“裁判员”的转变。三要重点治理问题型社区。对实施了村改居的“城中村”、城郊结合部社区，探索将合法的集体建设用地征为国有，有偿出让给村股份公司、集体经济组织；对有干部因征地款、集体分红不均引发贪腐行为的社区，要依法严惩查处；对因物业管理不善、占用公共用地引发矛盾的城市社区，要引导建立物主委员会，加强社区的自治管理；对恶意上访、故意聚众闹事的社区，要依法严惩带头闹事头目，以维护城乡社区的和谐稳定。

　　(二)扶持发展社会组织，推进基层社会合作共治。要坚持培育发展和管理监督并重，推动基层治理“共同体”的形成，构建开放型现代社会组织生态系统。一要制订重点领域社会组织培育、向社会组织购买服务、财政扶持社会组织发展意见，大力扶持发展从事非营利性社会服务活动的社会组织，如居民社区业主委员会、志愿者组织、行业协会、农村经济合作组织等。二要积极推广政府购买服务的方式，对社区治安、环境维护、养老助残等群众急需的社区服务实行政府购买服务。推进网络化治理。三要充分利用互联网信息平台。开辟网络参政、议政渠道，同时加强对网络参与主体教育和监督，建立网络监督队伍，减少公民接触不良信息的机会。

　　(三)建立自我管理调节机制，完善基层社会自治。社区是以社会互动为基础的人类共同生活的社会有机体。要完善党领导下的基层群众自治制度，落实居民、村民组织的自治权，把基层重大事务的决策、管理、监督等事项归还给基层，使群众能够真正参加与自己利益有着切身关系的自治活动。要加大政务、事务公开力度，将群众关心、利益相关的重大事项进行公开，激发群众参与意识和参与热情。要通过各种媒体和渠道，大力宣传基层自治的精神实质、目的以及对于基层社会治理的重要价值，让基层群众在政策宣传的氛围中，潜移默化地形成对自治制度的认知，逐步培养基层群众的主人翁意识，调动基层群众参与基层事务的积极性。

　　(四)加快法制建设，构建法治化的基层社会治理。一要加快社会领域立法进程。当前，要逐步完善劳动就业、劳动保护、社会保险、社会救助、社会福利、收入分配等方面的法律，确保人民安居乐业。二要深化司法体制改革。支持法院、检察院依法独立公正行使审判权和检察权，积极开展完善人民陪审员制度、执法司法公开、行政案件异地管辖、审判权运行机制、检察官办案责任制等改革试点，建立健全监督制约机制。三要促进社会公平正义。核心是促进权利公平、机会公平、规则公平。重点是完善民主权利保障、基本经济、公共财政、收入分配、社会公平保障等制度，以制度促进社会公平正义。四要开展法治教育。在农村、社区、企业、学校设立“法律工作室”、“道德法律文化墙”，树立法律权威，依法处理涉法、涉诉信访，强化法律对社会治理的促进作用。

　　(五)加强思想道德建设，推进基层社会德治。一是针对不同人群开展全民修身活动。针对城乡居民、机关工作人员、企业员工、未成年人等各类人群的不同特点，推进“十德”教育，即“仁、义、礼、智、信、忠、孝、廉、耻、勇”，让民族文化扎根于群众的意识之中。二是开展“中国梦”和“社会主义核心价值观”主题教育。在全民倡议开展“做一个有道德的人”主题活动，注重培育社会的规则意识、企业的契约意识、家庭的责任意识、个人的公序良俗意识，争做文明有礼、守法有德的道德模范。三是推广“全民读书”活动。开展“书香单位”、“书香校园”、“书香家庭”评选活动，激发全民阅读热情，促进社会文明风尚的形成。

　　广东省政府发展研究中心课题组

　　执笔：谭炳才 张燕

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