政府购买服务：农村社区治理一项新机制

　　在推进城乡基本公共服务均等化目标要求下，要求农村社区基本公共服务供给逐步由公共财政承担有其合理性，特别是对集体经济薄弱的农村社区，政府购买公共服务会成为农村社区基本公共服务供给的主要渠道。而政府向农村社区购买服务将成为农村社区治理的重大创新。

　　杏坛镇位于佛山市顺德区西南部，是典型的珠三角水乡，辖下的马东村民委员会，是珠三角城市中的贫困村，村内常住人口3450万，外来人口800人，2011年村级集体经济收入45万元，无法满足公共服务需要，村民对此常有怨言。为探索农村社区治理新路，2012年10月，顺德区农改委、杏坛镇确定将马东村作为全区基层治理体制改革试点村，要求马东村大力推进三项改革：一是推进镇政府向马东村购买行政服务改革；二是推进以建立党代表联系村务、群众为重点的改革；三是推进以建立议事监事机制创新为重点的改革。其中政府向村委购买公共服务的改革在广东尚属首次，马东村基层治理体制机制改革创新具有积极的实践与理论的意义。

　　政府向村居购买行政服务的做法

　　(一)探索农村党政分开。当前，顺德区各村居已经全面建立村居行政服务中心，用自有资源为政府做事，对于一些集体收入实力不强的村居来说，压力很重，村民多有意见。为化解农村民怨，顺德区选择杏坛镇马东村、雁园社区作为政府购买公共服务试点改革，改变农村党组织为行政中心的传统模式，厘清政府与村居各自职责，探索新型农村基层社会治理模式。改革思路是拟由区、镇两级政府出经费，将下放到村居的行政事项向村居出资购买，行政事务全由村居委会负责，不再挤占村居资源。

　　(二)厘清政务村务事项。2012年底，区、镇统一对村居事务进行全面梳理，共梳理事项337项，经充分论证后，合并裁减了97项，最终厘定政务延伸村居事项(政务事项)211项，村务事项15项，党务事项14项。村务事项不纳入购买服务范围，由村居自行负责。而党务事项则由基层党组织负责。在此基础上，杏坛镇专门制定了《杏坛镇村居行政事务购买清单表》，确定行政事项由政府向村居购买服务，党务事项交由村社区党组织负责，村(居)事务则还权给村(居)委会负责。通过明晰职责，消除职责不清，互相推诿的现象。

　　(三)以合同形式明晰镇村职责权利。为明晰各自责权利，镇政府与马东村于2012年12月26日签订了《村居行政服务购买合同》，由镇政府委托马东村向村民提供行政服务，并按照常住人口每人每年300元、流动人口每人每年150元给予购买服务经费补贴。根据核算，区镇两级政府在2014年下拨了110万元作为购买马东行政服务的经费。根据合同要求，镇政府对马东村还建立了绩效考核机制，规定了考核的依据与标准，委托第三方进行公众满意度评估，对使用资金进行审计等。

　　(四)镇政府委托村议监会实行民主监督。通过充分酝酿，选举设立议监会，成为村务议事、监督机构，与村民会议和村民代表会议(决策机构)、村委会(执行机构)构成既独立运作又相互制约的村级基层治理体制。根据改革方案，马东召开村民会议表决通过了《村民自治章程》，并从热心村务、公德心强、威望高的非交叉党支委、企业和大耕户代表、村民代表、干部党员、社会贤达中酝酿推荐优秀代表，选举产生议监会委员32名。议监会的主要职能是辅助村民会议和村民代表会议决策以及每季度监督评议村委会执行政务、村务情况。镇政府委托村议监会作为第三方实行监督，每季度对村委会工作实行民主评议，评议结果与村委会干部报酬挂钩。

　　政府向村居购买行政服务的初步成效

　　(一)党的核心领导地位得到强化。通过管理体制的改革，理顺了村党支部与村委会、股份社等各机构的关系，使各自职能更加清晰，村党支部重点贯彻落实党的路线方针政策和抓好党的建设，监督村委会运作，切实为群众办好事、做实事，密切了党群干群关系，提高了村党支部的威望，村党支部领导地位得到了巩固。在本次村居换届选举中，马东村完成了“两委”100%交叉任务。

　　(二)党的方针政策得到贯彻落实。2014年年底，镇农改领导小组组成考核小组，结合每季度议监会考核情况，对村委会全年工作进行综合考核评估。评估情况显示，村议监会对村委会完成工作除二季度为良好外，其余均为优秀，对两委的评议均为优秀；全年马东村发生政务事项16466项，完成16240项，年度考核镇属部门对其综合评分98.28分，对两委评议均为优秀。通过季度评议、年度考核相结合并与购买服务经费挂钩，保证村委会较好落实政府行政工作，提高了工作效率和质量。

　　(三)村务事务决策管理水平提升。成立议监会以来，马东村议监会共议事9项，其中多项是长时间悬而未决的问题。如永春拳休闲健身公园建设方案、农民公寓建设方案、垃圾处理中转站选址方案、海心沙四冲下基塘整治方案。委员们在讨论各个研究方案时，能够畅所欲言，提供了很多宝贵建议与意见，发挥了“智囊团”的积极作用，并通过委员们积极在村民做工作，争取大多数民意支持，有利于事项民主决策的顺利通过，并确保村委会在执行决议时的顺畅执行。

　　(四)村务运作受到全程监督。一直以来，村民对村委会监督往往是执行村民代表会议决议后才进行的事后监督。议监会建立后，要求村委会在事项决策前必须先提交议监会进行讨论，再交由村民代表会议表决通过。通过对村务事项的事前、事中、事后的全程监督，促进村居务阳光化运作，提升村居管理的透明度，促进村居规范管理。

　　(五)农村发展活力得到激发。自从马东村进行了一系列改革后，再次激发村的发展活力，干部群众参与村居管理的热情得到提升，干部工作更加积极，办事效率更加提高，群众更加满意，干群关系更加和谐，党支部的领导地位也得到提升。

　　几点思考

　　政府向村委购买服务，据了解只是在上海松江区农村社区有出现，其它地方尚不多见。顺德区马东村创新治理机制改革取得的初步成效表明，我们有必要在农村社区开展政府购买服务改革探索，但出现的问题需要我们作深入的思考。

　　(一)当前农村社区处在公共服务供给机制转型的关键时期。公共产品具有两个基本特征，即消费的非排他性和非竞争性。农村公共产品在农村区域范围内具有消费的非竞争性、非排他性，属于广义的公共产品范畴，包括劳动就业、社会保险、社会救助、社会福利、医疗卫生、生态环境、科技教育、文化体育、公共安全等内容。2002年推动的农村税费改革在减轻农民负担、增加农民收入、缓解农村社会矛盾的同时，也给农村公共产品的供给带来了很大的冲击，不少地区的乡村基层组织由于缺乏集体经济收入，农村公共产品存在着供给不足、结构失衡、效率低下等问题。可见，当前农村社区处在公共服务供给机制转型的关键时期。

　　(二)统筹城乡发展是新常态下化解农村公共产品供给危机根本途径。在农村社区，村委会是法定的村民自治组织，实际上却成为镇政府在农村的准行政执行机构。随着农村土地承包经营权的长期稳定，农村社区的生产功能逐渐式微，村委会的公共服务功能日益强化。因此，借鉴城市社区政府购买公共服务的有益经验，明确中央、地方、农村社区角色与功能定位，坚持市场化、社会化、契约化等原则，建立起包括集体经济列支、乡贤众筹出资、政府购买服务等多元乡村公共产品供给机制十分迫切而重要。在推进城乡基本公共服务均等化目标要求下，要求农村社区基本公共服务供给逐步由公共财政承担有其合理性，特别是对集体经济薄弱的农村社区，政府购买公共服务会成为农村社区基本公共服务供给的主要渠道。而政府向农村社区购买服务将成为农村社区治理的重大创新。

　　(三)有条件、有需要的农村社区应积极推进政府购买公共服务。在农村推行政府购买公共服务须具备以下条件：一是地方政府有购买公共服的主观意愿；二是地方政府有财力购买公共服务；三是地方有相应的社会组织为政府提供其所要购买的服务，并能形成竞争性市场等。在目前城乡分治体制下，许多农村社区尤其是贫困山区不具备实施政府购买公共服务的条件。但在珠三角发达地区，在农村社区推行政府购买公共服务是统筹城乡发展、推进基本公共服务均等化，乃至乡村治理体制改革的客观要求。因此，在地方财政较为宽裕、城乡一体化建设规划明确、乡村居民己经享有较好的基本公共服务地区，可对农村的环境卫生、社区治安、居家养老、民事调解、教育培训、外来人口管理与服务、中介机构的评估鉴定服务等领域，率先试行政府购买公共服务改革，以积累我省地方政府向农村社区购买服务的经验。

　　谭炳才

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