把“上访村”治理成“文明村”

　　下围村在推进农村基层民主议事工作的过程中，紧紧抓住影响民主议事质量的重点和难点问题，让村务从议题、讨论、决策到最后的执行都接受村民代表和群众的监督。详尽的议事规则让村民代表真正有议事权、决策权和监督权，真正以机制创新推动农村基层民主治理。

　　增城市石滩镇下围村紧邻东莞城郊，区位条件优越，经济社会一度高速发展，但由于缺乏科学民主管理和规范引导，村内派别争斗激烈、村务财务管理混乱、干群关系紧张，成为了远近有名的“上访村”、“问题村”。2014年初，在坚持党的领导、村民自治、依法治村有机结合的前提下，下围村探索实施了“民主商议、一事一议”的民主议事制度，同年8月成功创建为“广州市文明示范村”，走出了一条在依法治国理念下实现农村基层民主治理的新路子。下围村的探索实践对加快推进全省村民自治制度化、规范化、程序化具有一定的示范意义和借鉴价值。

　　把握关键环节，狠抓制度完善，规范“民主议事”新机制

　　下围村在推进农村基层民主议事工作的过程中，紧紧抓住影响民主议事质量的重点和难点问题，让村务从议题、讨论、决策到最后的执行都接受村民代表和群众的监督。详尽的议事规则让村民代表真正有议事权、决策权和监督权，真正以机制创新推动农村基层民主治理。

　　(一)推选议事成员，解决谁来议的问题。议事会成员的素质、威望及代表性直接关系到议事的质量和成效。下围村村民代表议事制度明确规定，议事会成员必须由村党支部按照村民小组人数多少分配名额，由村民小组推荐产生；村民代表会议由村民代表和村委会成员组成，村务监督委员、不是村民代表的村党支部委员和合作社主任应列席村民代表会议，享有议事权，但对需要决定的事项没有表决权。同时设立旁听制度，允许村民到会旁听。会议参会人员的广泛性，确保了村民代表会议的代表性。

　　(二)明确议事范围，解决议什么的问题。村里哪些事情应该“民主商议、一事一议”，是民主议事会必须明确的重要问题。下围村在广泛征求群众意见的基础上，将民主议事的内容确定为七大项，包括村庄规划、村务管理、集体资产和资源处置、集体资金分配、公共基础设施建设、计划生育和涉及村集体与村民利益的其他重大事项等，最大限度减少和压缩了权力在制度的笼子外运行的机会和空间。

　　(三)规范议事程序，解决怎么议的问题。如何开展议事活动是民主议事会正常运行的核心，也是决定议事质量和成效的关键环节。下围村制定实施了“民主议事三步法”：一是提出议题、征求意见。会议议题由村“两委”联席会议讨论提出，上会前须公示3天征求意见。二是召开会议、作出决议。会议由村两委召集，村党支部书记主持，决定事项要求两个“三分之二”，即到会代表达三分之二才能开会，三分之二以上通过的决议才有效；建立会议发言制度，与会代表及列席人员均可申请最多8分钟的发言时间，并用举手或投票方式表决。三是公示结果、组织落实。会议纪要需经村民代表签名确认并收集归档，议事过程及结果及时通过村务微信平台同步公开；决议由村两委负责组织实施，全体村民配合执行并进行监督。

　　(四)建立议事大厅，解决在哪议的问题。针对以往农村开会难、会议秩序乱、会议现场不严肃等问题，下围村设立了现代化的议事大厅，配置了电脑、电视、视频监控、电子表决器等设施，按主持席、代表席、列席席、旁听席、监督席、发言席等座席板块进行功能分区和布局，与会人员需佩戴牌证对号入座并履行职责。同时建立会议纪律处罚制度，对参会人员违反会议纪律情形实行红黄牌警告制度，提高了会议的质量和效率。

　　(五)加强监督检查，解决不真议的问题。为有效开展民主议事决策模式的推广工作，增城市层层落实责任，加强监督。镇街党(工)委是建设工作的责任主体，督促检查民主议事机制的执行落实情况，防止制度变成“花架子”、议事决策时“走过场”。市人大、市政协、市纪委、市委组织部等部门组成工作组，按“三建立三明确”的要求对创建民主议事村进行验收、发放牌匾，并将推进基层民主议事决策工作列入镇街领导班子年度考核重要内容。

　　(六)推行网格管理，解决怎么落实好决议的问题。为使村民自治真正落到实处，增城市建立镇街领导干部驻点普遍直接联系群众制度，按照“大村、特殊村、重点村一村一片，其他村两村一片”的思路，实行小片制挂村管理，配强配好片长、党建指导员和部门驻村负责人，实施常态化、动态化、精细化的服务管理和联络指导，确保民主议事会通过的各项决议切实落地。

　　坚持为民务实，谋事要实，确保“民主议事”新成效

　　新机制带来了新文明，促进了新发展。增城市石滩镇下围村的民主议事决策模式，在民主决策中集中民智，在民主管理中顺应民意，在民主监督中凝聚民心，真正实现还权于民，解决了一些长期困扰下围村发展的历史遗留问题，办成了一批利村利民的好事、实事，村容村貌明显改观，村风民风显著好转，村民福利大幅增加。

　　(一)促进了干群和谐。推行村民代表议事制度后，大家的事情大家办，众人的事情众人商量，公开透明，村民参与村级事务管理的热情高涨，村社干部的工作作风转变，增强了服务意识，逐步形成相互信任、相互尊重、共同担当的干群关系。迄今，石滩镇下围村共召开村民代表会议16次，商议38个议题，表决通过事项29项，否决事项1项，其中已有23项通过表决的事项得到落实办理，其余事项也在顺利落实中，无一受到村民阻挠和质疑。

　　(二)促进了村风文明。推行“民主商议、一事一议”村民自治后，干部带头、群众参与，在村庄修建了公园、广场等休闲场所，清理了臭水塘、臭水涌等脏乱差黑点，建设了覆盖全村的治安视频监控系统，组建了村民自治控违队伍，实施了环卫保洁网格化目标管理责任制，村民文明意识大大提高，村容村貌焕然一新，社会管理秩序井然。

　　(三)促进了经济发展。民主议事制度通过共同商议、集体决策，督促村两委摆正作为村集体“三资”保管员的角色定位，自觉把村集体“三资”的处置权和公共事务的话语权交还给村民，村集体经济收入连年增加，村民福利大幅改善。借助民主议事厅平台，下围村将村内闲置已久的集体物业成功出租，每年为村集体经济增加50多万元的收入，村民人均分红增加了近千元。

　　新常态下进一步深化对广东农村民主自治的思考

　　农村民主政治是市场经济的产物，是农村治理体系和治理能力现代化的必然要求。在法治新常态下加强村民自治、进一步推进基层民主建设，就要主动顺应村民民主诉求、尊重村民民权表达，汇集民意民智，在法制化轨道上不断推进农村民主自治，让农民自己真正当家做主。

　　(一)全面准确落实“四个民主”是真正实现村民民主自治的内在要求。村民自治的核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。多年来，村民自治的重心一直落脚在选举，民主决策、民主管理和民主监督环节却较少得到重视，以致出现“选时有民主，选后无民主”的现象。增城市的实践证明，“四个民主”的质量直接决定着村民自治的质量和效率。因此，要使村民实现有效地自我管理、自我服务和自我教育，就必须抓好“四个民主”的建设。继续深入做好村级换届选举工作，建立村民代表参与村委会的日常事务决策模式，健全以村民会议和村民代表会议为主要形式的民主决策制度，真正做到村里大事由村民做主。制定完善村民自治章程、村规民约、村务公开、民主评议、村干部离任审计等民主管理和民主监督制度，切实将民主选举、民主决策、民主管理、民主监督贯穿于村民自治的整个运行过程，使“自治”精神获得充分体现，让村民在民主治理中获得利益保障。

　　(二)坚持“能人治村”的法治导向是完善村民自治、最终实现乡村善治的有效途径。村干部是乡村自治的主要行为体，是带领村集体发展的“领头雁”。“能人村官”是农村社会的精英和骨干，在群众中拥有较高威望，为农村发展作出了巨大贡献。但由于基层民主体制尚未完备、部分“能人村官”本身思想不过硬等原因，“能人治村”出现了诸如“家长作风”严重、在村子里搞“一言堂”、法纪观念淡薄、贪污腐败等问题。增城市通过完善议事规则，形成村级“小宪法”，规范村干部行为。要实现全面依法治国，离不开农村基层治理法治化，离不开“能人治村”的法治导向。应该“依法建制，以制治村”，在制度上将乡村治理纳入国家法治化轨道，推进乡村社会治理法治化与创新乡村社会治理相结合，建立健全基层民主管理体制。培育乡村社会法治思维，加强乡村法治文化建设，健全乡村普法宣传教育机制，增强“能人村官”的法治观念，引领村民实现自我管理、自我教育和自我服务，真正做好建设“法治乡村”的“带头人”。

　　(三)充分重视村民主体的能动性、自主性和创造性是确保村民自治健康发展的重要前提。农民是村民自治的主体和承担者，实现村民自治依靠的是农民自己当家做主，以主人公的身份参与村级事务管理。然而，由于机制不够完善，对村民自治中的政治权力约束不到位，分散的村民难以参与公共事务管理，直接导致村干部权力过大、村民自治变成了村官自治。增城市的村治探索立足于“还权于民”的思想，村干部从“争权”到“还权”，群众由“虚权”到“实权”，基层党委从原来单纯的选举组织者和监督者变成民主治理的训导员，让农村矛盾解决在末端。为此，要真正实现“让民作主”的村民自治，村两委班子应该运用法治思维办事，主动克服“掌权话事”的僵化思维，放下原本错位的权力，让农民充分行使自己对村级事务的参与权、决策权，同时加强对农民的法律教育、政治教育和科学文化教育，培养政治与民主意识，提高农民的综合素质和政治参与能力，让农民真正正确地行使权利，激发基层民主自治的活力和生机。

　　张霞

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