政府主导 多元参与——新加坡社区治理的经验与启示

　　新加坡坚持“政府主导，强化组织；统一指导，民主自治；以人为本，社会参与”的理念，政府对于城市社区发展的主导和扶持、社区力量的动员和培育、以及政府与社会力量的良性互动成为新加坡社区治理成功的基本经验，值得广东省研究借鉴。

　　社区是城市治理的基本单元，社区和谐关乎城市和谐稳定的大局，社区活力的激发是城市可持续发展的强大推动力。广东的城市社区建设已取得了明显成效，但社区发展面临社区治理结构单一、社区公共服务水平较低、社区成员参与度不高等亟待解决的问题。新加坡与广东省经济发展水平相近，工业化已基本完成，社会结构则更为多元，族群融合、社会和谐，这与其有效的社区治理模式密不可分。新加坡坚持“政府主导，强化组织；统一指导，民主自治；以人为本，社会参与”的理念，政府对于城市社区发展的主导和扶持、社区力量的动员和培育、以及政府与社会力量的良性互动成为新加坡社区治理成功的基本经验，值得广东省研究借鉴。

　　新加坡城市社区治理的主要做法

　　新加坡社区治理的基本特征是政府放权、社会组织补位，政府与社会力量良性互动，政府在城市社区发展和治理中处于主导地位。基层社会组织的成长并不是与政府公共权力博弈的结果，而是政府主动按照效率、公平及以人为本等原则进行谋划引导，是政府治理意图的体现。政府对社区治理的重视和积极作为，正是新加坡社区良性发展的根本保证。

　　(一)政府组织构建分工明确的社区综合管理体系

　　新加坡的社区管理机构，实行以社区成员积极参与和灵活分散为主要特点的网络管理方式，民众参与度高、分工管理与服务、事权与责任明晰。官方机构和组织主要有三种：

　　一是社区发展理事会。偏重发挥公共服务职能，包括推进社区计划、进行地方性规划、确定地区性社会需求、策划安排地区的社会服务等，不设基层机构。

　　二是市镇理事会。属非政府组织，行使市政物业管理职能，包括管理、维修与改善组屋居住环境、管理公共配套设施、推进旧组屋及其公共设施的翻新计划等。

　　三是人民协会及其下属基层组织。“是政府贯彻建国政策的工具”，发挥着上传下达的重要功能，推动政府与社区成员的沟通。人民协会下属三个基层组织：公民咨询委员会作为党、政、民之间的媒介，在社区组织中地位最高，把社区成员的要求、需要和问题反映给政府，对涉及社区的重大问题向政府作出建议，维护居民权益；把政府的有关活动安排和政策信息传达给社区成员；负责募集社区基金等。民众联络所下设少年、青年、老年、妇女等专委会，针对社区内相应群体开展服务；行使建设和管理社区俱乐部的职权，社区成员可凭全国统一的会员卡到任意俱乐部参加活动；组织文化、教育、娱乐、体育等社会活动，以促进种族和谐和社会稳定。居民委员会与我国居委会类似，但职责范围较小，侧重包括邻里关系在内的居住软环境建设，通过各种活动增进社区成员的认识和了解，更好地理解和响应政策措施。

　　(二)政府培育基层社会服务组织拓展社区功能

　　以建设“服务型社区”为目标，除官方机构和组织外，服务广泛、功能完善的基层社会服务机构是新加坡社区治理的显著特色。一方面，居民生活的各种需求在社区范围内都能得到便捷的满足；另一方面政府通过社区服务外包实现降低成本、提高效率的目的。较有代表性的有以下几类：

　　家庭服务中心。由政府规划、统一招标，每年进行评估，连续5年不达标的，政府组织重新招标。家庭服务中心设有幼儿托管中心，幼儿18个月大的就可以送到托管中心；学生关怀中心，为7-12岁的学生在放学后和假期里提供托管照料；家庭教育中心，开展婚姻教育、生育教育、子女成长、家庭生活等教育；乐龄(退休)活动中心，鼓励和教育退休人士保持身心健康；老人托管中心，帮助家庭照料老人；邻里服务中心，增进邻里关系等。家庭服务中心的服务内容涵盖了居民生活的方方面面，建立起社区终身教育体系，并且由于政府在政策、场所、经费上给予支持，加上社会义工的无偿参与，中心的服务大多免费或收费极低。

　　社区医院。作为辅助医疗设施，是国家医疗保障体系的补充，同样收费低廉，重点满足老年病人的需求。社区医院大多邻近区域性医院，与区域医院共享医疗资源，病人在区域医院治疗后的康复护理可转入社区医院。

　　社区商业服务设施。主要有两种，一是居民中心及邻区商店，居民中心引入大中型商业企业，邻区商店满足居民日常生活必需品需求；二是菜场及小贩中心，营业空间作为公共设施由政府规划提供，为解决便民可能导致的营业性亏损，政府会给予适当补贴。

　　(三)政府整合精英人才资源培育基层组织领袖

　　新加坡高度重视社区的基层组织领袖对组织发展的影响力，体现出依靠精英治理社区的思路。政府从执政党和民间社会发掘受过教育、能言善辩、有管理才能的社会中坚分子，充任基层组织骨干。这些担任基层领导的活跃分子包括退休的前政治精英、行政精英、知识精英和经济精英，以及仍在工作但积极参与社区事务的各类精英。他们具有丰富的政治和社会经验，不计报酬，利用自身社会影响力，组织社区居民开展各类互助、康乐、公益等活动，将社区从陌生人社会变成熟人社会，增强社区凝聚力，将各种矛盾和冲突化解在基层。

　　政府以“国家社区领袖学院”等机构为平台，为社区精英提供丰富多样的培训，他们在此接受大至国体小至会场布置的各类课程，培训的目的是统一思想认识，增强实务能力，增进了解和友谊，搭建不同组织之间的合作平台。利用培训的方式，政府不仅提高了基层领袖的工作能力，同时增强了他们的归属感，并通过他们牢牢抓住了基层组织，继而赢得这些组织的会员即广大社区民众。

　　(四)政府鼓励社区成员多方式积极参与社区治理

　　新加坡社区的服务管理、资源配置都充分尊重民意，社区治理体现出明确的公益性和人性化，从而提高了居民对社区治理的认同感。社区管理机构不承担任何形式的经济职能，社区经费主要来自政府的行政、活动补贴和社会募集，政府制订捐款配套补贴政策，鼓励企业、社会机构和个人对社区活动进行长期赞助，社区的活动经费开支也大都以节约为原则实行市场化运作。社区活动各项经费支出均有严格规定，必须经相应的理事会、委员会或居民讨论，组屋翻新、公共设施的建设等重大事项，都必须经社区居民投票表决，达75%以上支持率才能通过实施，充分体现出以人为本的治理原则。

　　同时，新加坡政府通过教育引导，充分发挥社区成员的自主性，将共同参与社区治理作为居民自愿、义务的行为，社区社会力量逐渐壮大，自我管理、自我服务的能力大大提高。新加坡注重培养大众为社会自愿贡献的“义工精神”，公民咨询委员会、民众联络所、居民委员会等基层组织除少数政府负责的受薪人员外，大部分是兼职的义工，节约了财政支出。公共环境美化等社区活动多为自愿性质，社区内的众多组织聚集了不同兴趣爱好和心理需求的人，形成召集、参与和资助各种社区活动的群众基础。

　　对广东城镇社区建设与治理的启示

　　与经济领域强调市场调节机制不同，社会治理是以维护公共利益为目标，具有公权力的属性，政府应始终处于主导地位。新加坡在政治体制、文化思想等方面与我们的国情、省情有相近之处。尽管广东人口流动性大、住宅供给市场化等特点给社区治理带来挑战，但仍可以对新加坡的成功经验加以借鉴，依靠党和政府在社区基层的统筹协调能力、推进项目建设的效率优势，在社区建设和治理中发挥更大的作用。

　　(一)提高认识、加强规划建设，为社区发展创造空间

　　对广东城市发展新常态保持清醒的认识：受城镇化进程加快、经济结构调整、人口老龄化等因素的影响，离退休人员、待业人员和外地务工人员在城镇社区中的比例将不断增加，加上企事业单位社会保障和服务的功能逐渐剥离，社区承担的管理服务工作不断加重。构建和谐社会、增强城市发展活力，基础在基层，重点在社区，政府和有关部门应积极重视、加紧完善社区建设和治理，转变土地财政的惯性思维，强调社会价值而非经济价值对社会政策的影响，切实把满足居民需求、解决生活中的困难作为社区建设和治理的核心目标。

　　注重科学性、前瞻性的社区规划和公共基础设施建设。广东我省各地应针对城镇社区的建设和长远发展科学制定规划，一方面采取鼓励引导措施，按照规划约束开发商在房地产开发中配套进行社区公共基础设施建设；另一方面由政府主导、整合资金资源，加强各类公共设施保障力度，重点加大公共交通、教育、医疗服务、文体中心、社区公园、养老机构等基础设施建设，提升绿化景观、推广垃圾分类、保持环境洁净，力争做到社区布局合理、配套齐全、功能完善、环境优美、宜居宜业。

　　(二)转变理念、寓管理于服务，提高社区成员凝聚力

　　目前，广东省的社区治理仍然普遍采取行政管理的方式，社区封闭、功能单一，邻里关系淡漠，缺乏对社区的认同感。基层管理组织负担着各类任务和考核，成为行政化的附庸，政府与社区之间容易形成纵向的隶属关系。社区是政府治理和政权的延伸，凝聚社会力量是社区的重要功能之一，人民群众往往通过日常生活而不是各种口号感受政府的公共管理能力和对民生的关心。因此，完善社区治理首先应转变理念，将传统的权力强化和硬性监管，转变成为以民为本的社区服务，使管理手段更“柔化”，更丰富，更容易被接受。

　　在社区服务方面，广东应参考新加坡的成功经验：一是不仅自上而下宣传贯彻政府的政策和精神，同时注重自下而上听取社区居民的意见和需求，保持和民众的密切联系；二是注重建立长效服务机制，避免过多依靠运动式的清理整治活动；三是注重精细化服务，减少粗放式管理；四是注重协商治理、协同治理，减少行政管制控制。这将有利于提高社区和政府的凝聚力，引导社区居民积极参与到社区的自我组织、自我管理、自我服务中来。

　　(三)鼓励参与、引入多元组织，提升社区成员自主性

　　从长远来看，居民对社区服务需求的内容和层次日益多样化，社区治理面临过程的多维化、互动化，仅靠政府提供公共服务及管理远远不能满足需求，应当逐步向政府主导、市场和社会共同参与转变。一方面进一步发挥居委会的自治作用，强化居委会参与社区事务以及上传下达、反映民意的职能，赋予经费和资源，使其集中精力促进邻里关系和社区融合，协调不同群体、家庭的关系；另一方面创新公共服务的供给方式，采取市场化运作、严把准入和退出，引导社会力量承担、兴办社区服务项目，支持连锁型、标准化的服务项目进入社区，在青少年教育、残疾人照顾、老年人日间照料等方面代替政府承担一定的工作事务。

　　党的十八大报告强调：“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”。增强社区居民共同意识和参与意识是提高社区治理水平的根本。政府应秉持以人为本、服务为先的理念，探索培育不同功能、服务的社会组织，使组织发展和居民自主性相互促进，依靠社区居民的广泛参与，使社区治理保持稳定性和长效性。

　　(四)吸引人才、充实干部队伍，加强社区事务自治

　　不同于传统的农村社区，随着城市发展的日益复杂化，社区的联结纽带也在逐步发生转化、变迁，城市社区居民对社区秩序和权威的认可度较低，参与积极性不高。新加坡积极培养基层精英和社区领袖，正是重视这些人才在基层的广泛影响力，希望“提纲挈领”地把握社区的发展方向，降低社区管理成本。我省应着重创新基层人才激励长效机制，选拔、培养年轻化、专业化、组织协调能力强、有良好人际沟通能力和热心于社区建设的高素质人才充实到社区干部队伍中来，同时有必要探索通过基层民主推选、民主监督等自治方式产生社区带头人，获得居民的理解与支持，重建社区的联结纽带。

　　马占亚