扩大以村民小组为基本单元的村民自治试点

　　——清远英德市西牛镇创新村民自治模式的实践与看法

　　西牛镇关于村民自治的改革解决了农村基层组织弱化、村民自治虚化、农村社会矛盾突出等问题，农村呈现新的气象。

　　2015年中央一号文件提出，“在有实际需要的地方，扩大以村民小组为基本单元的村民自治试点”。清远市是该试点的先行者。其中，英德市西牛镇2012年11月被确定为清远市农村综合改革试点镇，是“三个重心下移”、“三个整合”的典型和缩影。2014年10月广东省政府发展研究中心农村处曾在《清远市“三个重心下移”创新基层治理体系的实践与思考》一文中对清远的试点改革做了总结。今年，为准确把握清远在村民小组开展自治的创新实践，我们于2月再次赴英德市西牛镇开展专题调研。调研发现，西牛镇以村民小组为基本单元的村民自治对调动村民参与自治的积极性、建设新农村、维护基层稳定具有显著成效，建议我省按照因地制宜、依法依规、强化监督的要求，在行政村管辖范围过大、村民小组自治虚化、集体“三资”权属清晰的地区进行推广。

　　西牛镇推进村民自治体系改革的做法

　　2012年以来，西牛镇按照清远市深化农村综合改革工作的统一部署，推进“三个重心下移”(党组织建设、农村公共服务、村民自治)以及“三个整合”(农村土地资源整合、财政涉农资金整合、涉农服务平台)。其中，村民自治下移是核心，党组织和公共服务下移是配套，“三个整合”是重心下移后的工作内容。主要做法如下：

　　(一)重新构建乡村治理结构。将“乡镇-行政村-村民小组”治理结构改革为“乡镇-片区-村(原村民小组或自然村)”。改革前，西牛镇下辖13个村(居)委，有302个村民小组，农村党员1133名。改革后，按照历史渊源、宗族感情、利益基础、发展需要等因素，将1个或若干个村民小组为单位设立村民委员会，原302个村民小组调整为130个村民委员会，原13个村(居)委改为片区。

　　(二)配套改革党组织、公共服务下移。一方面，将农村基层党组织设置由“乡镇党委-行政村党支部”调整为“乡镇党委-党总支-党支部”，设立10个党总支，130个村党支部，与130个村民委员会相对应。另一方面，在行政村建立13个片区社会综合服务站，由原13个村(居)委会“两委”成员担任，作为政府派出机构，承担上级政府部门延伸到村级的党政工作和社会管理实务。

　　(三)重点推进“三个整合”。村民自治重心下移后，主要引导村民自主开展农村土地资源整合、财政涉农资金整合、涉农服务平台整合。小湾片区新城村128户整合300亩水田，按照“一户两田”进行抽签定田重新分配，解决土地细碎化问题；整合村中300亩水田共4万多元的种粮直补资金，统筹用于公共基础设施建设；金竹片区服务站具有行政事项代办、卫生站、生活超市、农机服务、淘宝购物、电商培训等生产生活综合服务功能。

　　西牛镇推进村民自治体系改革的成效

　　西牛镇关于村民自治的改革解决了农村基层组织弱化、村民自治虚化、农村社会矛盾突出等问题，农村呈现新的气象。主要成效如下：

　　(一)有效调动了村民自治积极性。西牛镇农村集体“三资”集中在村民小组，行政村所辖的自然村之间缺少共同利益联系，原行政村的村委会疲于完成乡镇政府交办的工作，村民自治基础薄弱。村民自治下移后，村民的自治意识和积极性都大幅提高，宅基地分配、村民纠纷调解、村务管理、发展集体经济等得到有效落实，村容村民得到明显改善，西牛镇近年来都是“零上访”。

　　(二)有效发挥了基层党组织的领导作用。村民自治下移前，西牛镇农村基层党建基础薄弱，302个村组当中，无党员的村组有54个，不足3个党员的村组有83个。通过党支部设置在村民小组，将村中有威信、有群众基础的能人发展为党员，扩大了党在农村基层的组织覆盖和工作覆盖，增强其领导核心地位。

　　(三)有效提升了农村公共服务水平。西牛镇农村人口居住较为分散，行政村管辖范围较广，群众办事难成为普遍问题。将行政村改为片区，主要承担行政管理和公共服务职能，解决了乡镇管辖范围过大、公共服务不到位的问题。村民通过自我管理，组织筹资筹工筹劳，完善生产生活基础设施，建设美丽乡村。

　　关于推广以村民小组为单元的村民自治的看法

　　清远村民自治模式缩小了自治范围，并依法在村民小组构建由村委会、党支部、理事会、集体经济组织组成的完整的自治体系，是提高自治能力的有益探索，值得在有需要、有条件的地方推广，但要注意因地制宜、依法依规、强化民主监督。

　　(一)以村民小组为单元的村民自治能有效提高村民自治能力。相对于其他地方通过在村民小组建立村民理事会、乡贤理事会来解决自然村自治虚化的问题，清远试点“三个重心下移”按照《村民委员会组织法》、《党的农村基层党组织工作条例》等法律法规，从制度上在村民小组建立了完整的村民自治体系，形成“村党组织提事、村民理事会议事、村民代表大会决事、村委会执事”的民主决策机制，创新了村民自治模式。根据利益共同体和生活共同体重新组建村民自治单位，并从制度上赋予自治机构权责，激发了村民的主体意识，为发展农村公共事业和公益事业提供更加多元的投入。

　　(二)村民自治体系改革需要相应的配套改革。随着改革的深入，西牛镇改革村民自治模式的探索遇到了一些困难与问题。村民委员会倍增，机构运行成本增加。西牛镇原有13个村(居)委“两委”人员转为片区服务站的工作人员，待遇不变。新增的130个村民委员会按照《村民委员会组织法》关于“村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成”的要求，新增几百个村委会成员，缺少资产和办公经费。干部人选难以保障。农村常住人口以“三留守”(留守老人、留守儿童、留守妇女)居多，西牛镇新增130个村民委员会的“两委”班子配备整体素质不高，初中及以下学历的约占90%，大多数村组干部都不是党员。宗族势力影响扩大。西牛镇的自然村一般是按照传统的宗族、姓氏形成的居住区域来划分，村组间人口、经济、资源发展情况不均衡。村民小组自治的强化了宗族观念、家长势力。这些问题可以在试点过程中逐步解决。构建村集体收入自我保障为主、政府购买和村民自筹为辅的机制解决经费问题，加大素质培训、发展一批年轻优秀党员并向留守妇女倾斜解决人才问题，完善监督体制加强法治宣传引导宗族势力发挥正面作用。

　　(三)以村民小组为单元组建村委会具有一定的适用范围。一是集体“三资”主要集中在村民小组并且权属清晰。清远试点的背景之一是因为农村集体“三资”基本集中在生产队(自然村)，行政村没有多少集体资产。如果大部分集体资产、资金、资源在行政村，行政村本身就是一个大的利益共同体，在这种地方将行政村改为承担服务功能的片区，在自然村成立村委会，必然涉及集体“三资”的分割，增加利益纠纷矛盾。二是行政村管辖范围过大且自治缺失。地域广、人口多、分布散的行政村往往鞭长莫及，“两委”主要承担行政职能，村民公共事务等自治弱化。特别是所辖自然村文化差异大、自行其意，未形成合力的行政村。三是基层党组织建设薄弱且凝聚力不强。因为党员结构不合理、老龄化、能力不足，或者缺少党员，基层党组织威信不高，出现“政府管不好、干部管不了、社会无人管”的地方，急需激发村民自治的主体意识。

　　(四)村民自治要始终坚持依法依规办事。2015年中央一号文首次把“加强农村法治建设”摆在了突出位置，要求农村重大改革都要于法有据，实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权，引导农民增强学法尊法守法用法意识。村民自治必须在法律框架内进行，不违反法律、不违背政策。在村民小组设置村委会并没有改变“乡镇-村”这一纵向基本治理架构，而是缩小村的治理规模，增加片区服务站。但在推广过程中，应重点关注村民自治下移后开展的活动是否违规。当前，西牛镇整合财政涉农资金存在争议。该整合是将政策要求发放到每位村民手上的补贴进行整合，与《决定》关于从财政预算编制环节清理和归并整合涉农资金不同，尽管守住了“不能把农民利益损害了”的底线，但仍具有擦边球的嫌疑。

　　(五)村民自治必须落实民主监督。村民实行自治的目的是发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设。在大量农村劳动力外出务工、村民委员会负责召集村民会议和村民代表会议、宗族势力增强的背景下，村民会议无法有效发挥监督作用。监督是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督中最薄弱的环节。监管缺位会诱发腐败行为，损害村民利益，引起社会矛盾。当前，清远西牛镇的农村集体经济缺少积累，村党支部、村委会正积极谋划发展生产、提高集体收入、改善村容村貌，村官腐败等现象尚未凸显。但在农村集体经济发达的地方，“三资”管理相关的腐败问题已是农村产生矛盾、引发不稳定的主要根源。因此，村民自治必须要强化监管、防微杜渐，在试点推广过程中利用互联网、制度建设等手段健全监管机制。

　　宁雪兰

关注读览天下微信， 100万篇深度好文， 等你来看……