关于我国生育权与社会抚养费等问题初探

　　【摘要】2002年“社会抚养费”概念正式诞生，社会抚养费是指为调节自然资源的利用和保护环境，适当补偿政府的社会事业公共投入的经费，而对不符合法定条件生育子女的公民征收的费用。社会抚养费作为落实我国计划生育政策的重要制度，一直是法学界和社会学界关注的焦点之一。同时，社会抚养费制度也极具社会争议，褒贬不一。社会抚养费制度作为计划生育政策推行和保障的一项重要措施，其法律性质为何依然争议不断。笔者针对目前我国生育权的平等化和社会抚养费等问题进行一些分析。

　　【关键词】计划生育 生育权 社会抚养费 义务 平等化

　　计划生育是我国的一项基本国策，这一政策自20世纪70年代实行以来，至今己收获了巨大的成效，使我国的人口数量达到了有效控制。但是我们不能忽视的是人口政策可能会将最隐私的个人行为置于政府的直接干预之下，从而使个人的自由与政府进行干预的权利相抗衡。我国的计划生育政策也明显地体现出了对我国公民人权，尤其是生育权的限制。在国内，由于计划生育对生育数量进行严格控制。对生育违规行为采用严厉手段，对计划生育的争议声也一直不断。在计划生育政策严厉的面孔下，它应该日益显示出对公民生育权的人性化关怀。但是在中国，似乎一谈计划生育政策，人们就只能联想起公民对国家和社会的义务。实际上恰恰相反，生育权本就是公民固有的权利，计划生育政策正应该体现出对公民权利的关怀。尤其是在实施了多年的计划生育政策之后，我国的资源环境和人口形势都已经发生了重大转变的情形下，生育权与公民生存权的冲突已经不再激烈，此时更应该对现行的生育政策进行一个较大的调整，减轻公民承担的计划生育义务。“社会抚养费制度”第一次以法律的形式出现是在《中华人民共和国人口与计划生育法》。至此，社会抚养费征收法律制度正式确立。

　　一、我国生育权现状分析

　　计划生育政策的核心即通过有效的出生数量调节政策达到严格控制人口增长的目的。也就是说，我国的计划生育政策对我国的所有公民都设置了以限制生育数量为核心内容的计划生育义务。这点也可以从我国《宪法》第49条，即“夫妻双方有实行计划生育的义务”这一规定中看出来。在具体的政策执行中，计划生育义务具体细化为生育数量、生育间隔、生育时间、选择避孕方法等具体的义务。为了确保公民履行义务，国家还设置了相应的保障机制，包括奖励晚婚晚育家庭，对于违反义务者征收社会抚养费并进行经济限制等诸多措施。

　　（一）宪法角度下我国“生育权”的问题

　　我国已建立从《中华人民共和国宪法》及《中华人民共和国人口与计划生育法》到地方《计划生育条例》等在内的纵向计划生育法律体系。虽然法律相对完备，但是也反映了我国计划生育政策在社会实践方面存在的一系列问题。计划生育兼有权利和义务的双重属性，包括作为社会权的计划生育权、作为社会福利义务的计划生育义务。作为社会权的计划生育权与作为自由权的生育权不同，计划生育义务并非强制性义务。计划生育权的实现以公民履行计划生育义务为前提。通过我国《中华人民共和国宪法》第25条“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”。《中华人民共和国宪法》第49条“夫妻双方有实行计划生育的义务”。笔者认为，需要一个新的宪法解释方案来面对我国计划生育政策面对的问题。从宪法这个角度来看我国的计划生育与我国宪法规定的劳动权、劳动义务，受教育权、受教育义务一样，具有权利和义务的双重属性。具体而言，《中华人民共和国宪法》第25条可解释为计划生育的“权利条款”，即公民的计划生育权。政府可以通过利益激励措施引导公民遵守国家的计划生育政策，如公民若按国家计划生育，作为奖励，可享有某些公共服务，并不必缴纳社会抚养费，体现为社会权利的属性；[1]《中华人民共和国宪法》第49条则是计划生育义务，但这种义务并非强制性义务，应该与计划生育权结合起来理解，它是公民享受计划生育权的前提性义务，只有履行了该义务，才能享受国家为此提供的利益，即享受计划生育权。当公民不按照国家计划生育子女时，就不能享有某些社会公共服务，或者即使享有基本公共服务还要为此付出社会抚养费之类的代价，这种义务的性质是一种社会国家的基本义务和社会福利义务。计划生育这种权利和义务双重属性的解释，还需要于我国宪法解释的进一步扩展。具有权利和义务双重属性的计划生育宪法解释方案，不仅可赋予现行限制生育政策的正当性，而且也为政府将来的人口政策提供了弹性空间。

　　（二）我国生育权的法律规范分析

　　对于生育权我国在三个层面上对生育权作了相关规定：

　　第一，宪法层面。我国《宪法》规定，夫妻双方有计划生育的义务。虽然宪法仅在义务层面规定了生育行为。但是在学界一般认为本条既规定了夫妻双方的计划生育义务，也规定了夫妻享有生育权利。

　　第二，法律、行政法规、部门规章层面。我国《人口与计划生育法》《婚姻法》《妇女权益保障法》都有对应的条款。《婚姻法》从义务角度规定实行计划生育。《妇女权益保障法》从妇女权益保护角度规定，妇女有按照国家有关规定生育子女的权利，也有不生育的自由。而《人口与计划生育法》确认了“公民具有生育的权利”，但又规定“提倡一对夫妻生育一个子女”。此后，国务院发布与之配套的《计划生育技术服务管理条例》《社会抚养费征收管理办法》《流动人口计划生育工作条例》等行政法规。同时，国家人口计生委出台了《计划生育统计工作管理办法》《计划生育技术服务机构执业管理办法》《计划生育技术服务管理条例实施细则》《病残儿医学鉴定管理办法》等部门规章。为了规范人工方式生育的行为，2001年，卫生部颁布《人类辅助生殖技术管理办法》《人类精子库管理办法》等部门规章，从对辅助生殖技术实施的医疗机构管理入手规范辅助生殖技术管理。2002年，国家计划生育委员会、卫生部、国家药品监督管理局联合发布《关于禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠的规定》的部门规章，对人工选择性别情况作出规范。此外，国家出台的《村民委员会组织法》《刑法》等相关法律、国务院《婚姻登记条例》等法规和规章，也作出了与计划生育基本国策相衔接的规定。[2]

　　第三，地方法规层面。考虑到我国地域广阔及各地人口发展不平衡等情况，全国人大授权地方人大根据法律规定与本地区实际情况，制定与《人口与计划生育法》及其他行政法规等配套的地方法规。除西藏、台湾外，全国其他省、自治区、直辖市人大都制定了本行政区域内的人口与计划生育条例。

　　由此可见，宪法虽然不能提供积极的措施来实施计划生育制度，但是它可以提供基本的价值共识，撤销或废止违宪的机制和措施。首先，计划生育义务是宪法上的基本义务，任何人都应履行。任何违反计划生育义务而超生的，均应受到法律制裁，均应承担相应的法律责任。但惩罚措施的设计和实施亦应符合宪法和法律的基本原则。其次，生育权是人的基本权利。宪法予以保障，胎儿的生命也应该受到宪法的保障。不得要求以引产的方式来保证计划生育义务的履行。最后，计划生育制度本身是政策性的，应根据经济与社会发展情况适时作出评估和调整并落实宪法的精神，从而保障生育权和计划生育权的实现。最后，笔者认为计划生育义务能够容身于宪法的价值体系之中，需要实施手段合宪性的调整，否则就会出现违宪的嫌疑，从而导致本来宪法义务丧失了宪法上的正当性。

　　二、我国社会抚养费问题探析

　　我国实施计划生育政策以来，对于超生的经济限制，经历了从“超生罚款”到“计划外生育费”，再到“社会抚养费”的变更。从概念的名称也可以看出，其性质经历了“罚款”到“行政性收费”的变革。“社会抚养费”这个概念的提出首见于2000年3月2日中共中央、国务院作出的《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》2001年12月29日颁布、2002年9月1日正式实施的《中华人民共和国人口与计划生育法》首次以法律的形式规定对于不按照法律、法规生育子女的公民征收相应的社会抚养费。至此，社会抚养费征收法律制度正式确立。[3]

　　（一）社会抚养费的含义和性质

　　社会抚养费，是指为调节自然资源的利用和保护环境，适当补偿政府的社会事业公共投入的经费，而对不符合法定条件生育子女的公民征收的费用。社会抚养费属于行政性收费，是行政征收的一种重要形式，具有补偿性和强制性的特点。社会抚养费是推行计划生育基本国策的一项重要措施。“社会抚养费”比起“超生罚款”“计划生育费”要更科学合理，它揭示的是一种补偿性的责任，是一种对于国家和社会公共投入给予必要补偿的行政性收费，并非惩罚性的罚款。社会抚养费的重点不是惩戒其未依法履行相应义务的行为，而是基于对因此加重社会公共负担的一种补偿。因为限制出生的孩子会占用社会资源并将增加国家公共投入，这将挤占合法生育小孩的该得资源，这对他们是不公平的。因此，需要向超生的公民征收适当的费用以弥补这种不公平。

　　（二）我国社会抚养费征收问题现状

　　《中华人民共和国社会抚养费征收管理办法》第3条第2款规定，社会抚养费的征收标准，分别以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入为计征的参考基本标准，结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节，确定征收数额。社会抚养费的具体征收标准由省、自治区、直辖市规定。

　　在我国各地区，生育政策本身就不一样，要统一很难，各地经济发展水平也不平衡。因此目前全国在对超生一个子女者征收社会抚养费方面，从征收标准上来看大致可分为四类标准：第一，在征收基数确定的情况下，按固定的倍数征收。如江西3.5倍。上海、河南、湖北均为3倍；第二，设置一定的倍数区间。如北京3至10倍、新疆1至8倍；第三，固定数额区间。如黑龙江城镇居民3至6万、农村居民1至3万；第四，设置下限。规定征收额的最低倍数或金额，如河北不低于2.5倍、山西不低于7000元等。

　　从征收对象上来看，辽宁、河南、广东等地表述为“不符合本条例规定生育的”，与《人口与计划生育法》表述一致；北京、天津、江西等地表述为“违反本条例规定生育的”，与《人口与计划生育法》内涵基本一致。而湖南、广西则表述为“违法生育子女的”，直接将征收对象界定为行政违法人员。其次，从征收种类来看，除超生人员外，未办理结婚登记(包括未达到结婚条件)生育、未经审批再生育、不够间隔期再生育等程序性违法的行为也在其中。但是从行为结果来看，程序违法并未导致实际生育数量的增多，更未引起社会投入的增加，不具备征收社会抚养费的实质要求。同时，为净化社会风气，不少省份对有配偶与他人生育(或“重婚生育”)的双方征收社会抚养费，并规定从重或加重征收。例如，广东按超生处理、征收6至9倍，四川则高达9至10倍，而这种情形下生育的子女与夫妻超生子女在资源消耗方面并没有什么区别。从征收人群来看，各地一般按照当事人的收入情况区分为两类。一类是普通人员，按规定的基本标准予以征收，另一类是经济收入较多人群，按照较高的倍数（湖南4至6倍、山东6至10倍)征收或对其超过当地人均收入部分加征一定倍数(广东、四川、陕西1至2倍，云南3倍)，或者以其实际收入作为基数征收(北京、河南、湖北等)。国家对每个新生儿的社会投入是相对平等的，以家庭收入情况确定征收标准明显与社会抚养费的本质相背。[4]

　　（三）完善我国社会抚养费等问题建议

　　对超生人员征收社会抚养费，是计划生育管理的重要手段，对推动我国人口计生事业的健康发展起到了重要作用。但随着目前我国正在如火如荼的进行法治建设和进一步彰显人权观念。如何完善我国社会抚养费这成为社会热点并引发了一定的争议。完善社会抚养费制度功能的前提下，对顺利推行计划生育国策，构建和谐社会具有重要意义。

　　1.完善法律层面

　　基于对社会抚养费的认识，第一，要对各地条例及征收办法进行清理，明确将征收对象界定为“不符合规定多生育子女者”；第二，加大财政的投入力度，调整社会抚养费的管理使用机制，由上缴地方财政改为中央财政，切断部分地区刻意追求征收数额的强大动力来源；第三，进一步规范征收程序，明确具体的操作程序，推动计划生育行政执法规范化科学化；第四，进一步研究和探讨社会抚养费标准的统一性与合理性。我国是人口大国，人口基数大。随着人口流动性的逐步增强，社会对公民的公共投入成本已不能再局限于部分省和部分市；第五，应在国家层面制定相对统一的征收原则，减少地方自由裁量空间。同时，标准要具有合理性、科学性，既要给予遭受侵犯的公民恰当的救济，也要考虑对超生夫妇基本人权的保障。对于一些特殊的例外情况，建议通过设置一定的减免条款，给予特殊对象必要的照顾。

　　2.合理利用社会抚养费

　　（1）社会抚养费可以用于增加教育资源、成立教育基金等教育。

　　对孩子来说，教育的公平是享受其它公平的基础。正是由于多生育的小孩，使得原有的社会资源包括教育资源供不应求，因此将征收的社会抚养费用于增加教育资源，应是社会抚养费的题中之义。其次，可从每年征收的社会抚养费中拿出一定数目的资金作为专项资金，用以补助计生家庭孩子成年前的教育。

　　（2）用于医疗投入

　　医疗资源和教育资源一样，当前我国的医疗资源人居占有率是很少的。非计生的人口占用了医疗资源，相对就减少了计生家庭可以享受的医疗资源。为了让计生家庭不受影响，可以从社会抚养费中提取适当比例，作为医疗投入，从而弥补合法生育小孩的被占资源。

　　（3）对我国养老制度的扶助

　　“五普”统计表明，65岁及以上人口已占大陆总人口的6.96%，我国已经进入了人口老龄化社会。根据我国的现状，老龄化速度快，农村老龄化程度远高于城市，由此产生了人口老龄化问题，包括老年人口问题，如老年社会保障、老年健康、老年就业等，劳动力队伍老化等。计划生育家庭响应国家号召，为国家做出了贡献，年老了，应该享受应有的待遇。从农村情况看，很大一部分人是怕老无所依。农村居民没有退休金等，他们之所以会想多生孩子，主要是出于养儿防老的考虑，所以养老制度的完善很有利于计划生育制度的实行。如果老年人生产生活中的实际问题不能从根本上解决，生育观念不可能转变，即使转变了也是行政管理强制的结果。如果能把征收的社会抚养费等投入到养老保障基金里面。另外有农民自己缴纳很少的一部分，再由国家财政投入一部分，组成农村养老基金。在老年有所保障的情况下，农村的生育观念也许会的到改善。

　　（4）用于加大对计生家庭的奖励力度

　　《北京市人口与计划生育条例》第22条规定，已婚育龄夫妻按照规定可以生育第二个子女，但书面表示不再生育的，由各自所在单位或者乡镇人民政府、街道办事处给予表彰，并给予每人不少于500元的一次性奖励。[5]

　　虽然从法律到地方性法规，都对于自愿终身只生育一个子女的夫妻，规定了奖励政策，但是一方面数额太少，相对于十数万的社会抚养费，以及日益提高的经济生活水平，几百乃至几十元的奖励，根本无法产生激励作用。因此笔者认为，独生子女父母奖励金等具有行政奖励性质的奖金，应全部由政府承担，必要时可以从社会抚养费中支出。这样就不会对行政机关造成过度的负担。

　　三、结语

　　波斯纳说过：“宪法创制者给我们的是一个罗盘，而不是一张蓝图”。在我国宪法中就明文规定了夫妻双方有实行计划生育的义务。宪法虽然没有提供积极的措施来实施计划生育制度，但是它也提供了一些基本的价值共识。计划生育义务是宪法上的基本义务，任何人都应履行，任何违反计划生育义务而超生的，均应受到法律制裁，均应承担相应的法律责任。笔者认为，计划生育义务能够容身于宪法的价值体系之中，能很好在实践中推广；在于公民尊崇宪法，尊崇法律。在我国构建法治社会的今天，则更需要以法律的理性和精神指导着我们继往开来。

　　参考文献：

　　[1]翟羿.论计划生育权利义务的双重属性[J].法商研究.2012(11).

　　[2]吴平.我国生育权法律制度研究[M].上海社会科学院.2012(04).

　　[3]杨慧丽；郭月桥.关于社会抚养费的几点看法[J].2012(11).

　　[4]高丛林.社会抚养费实践功能的异化及校正[J].广东社会科学.2012(02).

　　[5]《北京市社会抚养费征收管理办法》(北京市人民政府令第111号，2002年12月12日施行)第二十二条.

　　[6]湛中乐；伏创宇.社会抚养费法律性质考察[J].2011(01).

　　[7]高广钢.社会抚养费研究[D].安徽大学.2013(04).

　　[8]赖亮州.生育权视角下的计划生育政策[D].复旦大学.2011(04).

　　[9]王渊彬.我国社会抚养费存在的问题分析[D].天津师范大学.2012(03).

　　[10]王贵松.中国计划生育制度的合宪性调整[J].法商研究.2008(04).

　　彭祖君 贵州大学法学院