国内房地产税立法过渡期地产市场调控政策分析

　　一、序言

　　党的十八届三中全会就完善房地产税制，提出了“加快房地产税立法，并适时推进改革”的要求。尽管只有短短15字，却是最引人关注的。这不仅是因为房地产税与民生息息相关，人们对房地产税在房地产调控中的作用寄予厚望，而且从房产税转向房地产税及其先立法后推进意味深远，说明我国未来房地产税改革思路正在发生重要变化。但是，鉴于房地产税费等对于财政收入影响非常巨大，改革的难度亦将非常巨大。根据国土资源部公布的上年度全国土地出让总金额数据，已经达到地方财政收入的六成。即便全国人大房地产税立法工作目前正在低调而有序地推进，预计未来房地产税立法仍将是一个漫长的过程，与之相应的各项改革措施究竟以何种节奏推出，目前还难以预料。本文立足于房地产税立法过渡期地产市场调控理念转换的形势，通过对地产市场调控多方重要影响因素的研究，分析了房地产税立法过渡期内国内地产市场调控政策趋势。

　　二、房地产税立法过渡期地产市场调控影响因素

　　房地产税立法过渡期是个比较特殊的阶段，在此期间，尽管已经明确了对房产税进行全面改革乃大势所趋，但是改革的内容尚不能完全确定。为此，欲分析此阶段地产市场调控政策趋势，首先应分析当前以及未来一段时间能够对地产市场调控产生重要影响的因素。

　　第一，是十八届三中全会提出由控制需求转向扩大供给。长期以来，国内对房地产宏观调控的主要思路是以控制需求为主，无论是限购、限贷，还是提高利率、增加开发和交易环节税收，出发点都是希望通过限制需求来平抑供求、稳定房价。从理论上讲，当由于供求失衡导致价格上涨时，最为有效办法就是控制需求，原因在于控制需求相比较扩大供给更容易、见效快，政府可以借助行政力量在最短的时间内用最简单的方式取得预期效果。从国内房地产宏观调控实践来看，几次大的房地产宏观调控均是通过需求控制政策实现，也确实在短期内取得了抑制房价过快上涨的效果。但是对地产市场进行需求控制的结果往往是房价短期小幅下跌之后更为猛烈的持续上涨，有时甚至到了失控的地步。党的十八届三中全会以及习总书记在政治局学习会议上的相关讲话，均提出与以往不同的房地产改革思路，即由控制需求转向扩大供给，寄希望于通过增加土地供给，建立为中低收入者提供保障房和为中高收入者提供商品房的多元住房体系，来保障房地产供给，平抑房地产供求。具体来说，地产市场调控的手段、方法、立足点都在发生变化，在调控手段方面，以往地产市场调控政府有形的手干预太多，而未来无形之手将起更大的作用；在调控方法方面，过去以“限”为主、以“堵”为主，未来则强调千方百计地增加供应；在调控立足点方面，过去的调控是就房价而言的调控，房价被视为政治问题，调控始终在短期的房价涨跌方面做文章，现在更加注重长效制度的建立；在调控途径方面，充分考虑各地区不同表现，给予地方更大的调控自主权。鉴于此，房地产税立法过渡期地产市场调控将淡化行政手段，逐步回归地产市场规律调整。

　　第二，是通过土地增值税抑制房价过快上涨还不够充分。土地增值税能否有效抑制房价过快上涨，关键在于税收归宿到底是生产者还是消费者，即看哪方弹性更小。就土地增值税而言，目前开发商的供给弹性较小。政府今年的宏观调控已使全国地产市场增幅减缓，个别城市甚至出现连续数月下跌，卖方市场转向买方市场的迹象愈加明显。尽管地产开发仍然面临土地增值税，但开发商不可能停下已开工项目，更不可能扔掉取得的土地，所以中短期内地产市场供给几乎不会发生变化。当然，开发商可以通过加价把税负转嫁给消费者，也能通过捂盘逼迫买房人就范。问题的关键在于未来几年住宅消费将越来越富有弹性，其一，随着住房保障快速推进，中低收入群体低价租住廉租屋、旧公房、经济适用房的空间将越来越大；其二，宏观调控的重点之一是打击投机需求、抑制投资需求，住宅市场投机和投资性需求加剧萎缩，甚至出现卖房炒股的现象；其三，“90/70”政策极大影响了消费者的心理预期，一直被业界称为“刚性需求”的婚房、拆迁和部分改善型消费者也产生观望情绪，使得以前缺乏弹性的需求也变得有弹性了。面对这种情形，部分开发商不得不通过各种手段尽力规避和减少纳税，而多数开发商不得不从利润中掏出一块。因此，在其他条件不变的情况下，土地增值税不会明显助涨房价，而是房价保持不变或微涨。鉴于此，房地产税立法过渡期地产市场调控将在尽力避免对土地增值税的过度依赖的同时，注重增加保障房等组合手段的使用。

　　第三，是在现行体制下进行的房产税试点改革不够成功。2011年1月，上海、重庆两市试点征收房产税，该项措施同时肩负调节贫富差距、部分代替土地出让金、抑制房价过快上涨以及改变市场心理预期等四大功能。但从实际情况来看，沪渝两地的房产税模式均在其他房地产税收制度和政策不变的前提下，在居民的住宅保有环节增加的税。其中，上海征收对象为本市居民新购房且属于第二套及以上住房和非本市居民新购房，税率为0.6%左右；重庆征收对象则是独栋别墅和高档公寓以及无工作户口、无投资人员所购二套房，税率为0.5%至1.2%。这些举措分别针对增量房和存量房中的高端住宅，由于征收范围不同，重庆每年有2亿多元的新增税收，而上海达到近30亿元。从在上海、重庆试点的效果来看，沪渝两地的房产税收总额较小，占同期市级财政收入比率过低，对更深层次的土地财政问题替代效果有限，房产税对房价的遏制作用并不明显，除了重庆可能对一部分高端住宅的增长有抑制作用外，两地住房价格并没有因征税而下降。沪渝两地房产税试点改革都不够成功，主要原因在于改革力度偏弱，重庆房产税实际上是针对高房价和炒房的消费调节税，而上海则是针对新购房的限制炒房，并且两地都涉嫌与营业税、所得税等重复征税。为此，在今年3月，财政部副部长刘昆在公开场合表示，重庆和上海房产税试点还会继续推进、摸索经验，但国家没有将房产税试点扩大到其他城市的计划，而是将专注于起草一份新的地产税法。鉴于此，房地产税立法过渡期地产市场调控应着眼于整个地产市场，并重新进行合理税制设计。

　　三、房地产税立法过渡期地产市场调控政策走势

　　房地产税立法过渡期地产市场调控政策将顺应市场调控理念转换的形势，同时考虑以往土地增值税、房产税试点改革等因素的重要影响，预计未来一段时间将呈现如下态势。

　　第一，是地产市场政府调控与市场作用相结合。在房地产税立法过渡期，预计地产市场调控将淡化行政手段，总的原则是建立“保障性住房由政府提供，商品房等多层次需求交还市场”的双轨制住房供应体系。一方面，给出市场自身调整空间，允许市场在小幅正常波动中促进地产行业优化配置、健康发展。应当强调的是，在市场出现分化后，地方政府应该相机抉择把原来不得已而为之的限购等“权宜之计”行政手段和措施趁此机会淡出、收敛下来，让不符合市场规律的权宜之计退出历史舞台。当然，这是一个需因地制宜渐进掌握的过程。就目前不少城市相继取消限购政策情况来看，让市场回归主导作用总体上应该给予正面评价，预计未来将不断完善制度建设，有效防止超出正常幅度的强烈大幅反弹。另一方面，可能会通过在地产领域设立政策性金融机构和机制、推广保障性住房投资信托基金（REITS）等市场化运作方式，为保障房建设提供长期稳定、成本适当的资金支持。

　　第二，是地产市场总体放松与局部严控相结合。在房地产税立法过渡期，预计地产市场调控将呈现总体放松与局部严控相结合。其中，总体放松主要适用于一般二三线城市地产市场调控。这些城市地产市场库存积压普遍严重，其重要原因就是房价太高，脱离了当地居民的消费能力。因此，这些城市地产市场调控总体上将逐渐放松，随着市场回归主导作用，房价上涨动力将被削弱，地产市场将进入阶段性盘整状态。局部严控主要适用于以北京、上海、广州、深圳为代表的一线城市以及部分二线城市。这些城市土地高度稀缺，使得房价已处高位的市场仍然存在较大的提价空间，因此在短期需求不足、长期溢价空间看好的情况下，一方面，还要采取包括限购、限贷、增税的需求管理；另一方面，有可能会采取扩大土地供给，降低开发成本，减轻地产开发税收的供给管理。总体放松与局部严控相结合的长效调控机制，将在未来进一步加剧不同城市地产市场的分化。

　　第三，是地产市场行业调控与税制改革相结合。在房地产税立法过渡期，预计地产市场调控将与税收结构以及税收分配制度改革相结合。作为地产市场行业调控的重要手段，房地产税的推出将涉及到现行房地产领域城镇土地使用税等十余项税种的增减归并，影响面巨大。由于未来税制改革的基本原则是不增加新税，如果要增税必须先减税，因此在税收结构方面，未来适应供给管理的主要改革思路是降低开发、转让环节税收，提高持有环节税收。具体来讲就是提高持有环节房产税，降低开发转让环节土地增值税。当然，房地产税改革不仅是个经济问题，更是一个社会财富重新分配的问题，亦需要对拥有多套住房的高收入群体多收税，对中低收入群体免税乃至反哺。此外，在全国“营改增”的背景下，房地产税作为中央、地方之间的分税制改革的重要内容，预计在未来将进一步明确其地方政府主力税种的定位并适当提高比例，以调动地方承担地产市场行业调控主体责任的积极性。

　　四、小结

　　根据十八届三中全会以来地产市场调控理念转换的形势，同时考虑通过土地增值税抑制房价过快上涨以及房产税试点改革重要影响因素，预计在房地产税立法过渡期地产市场调控政策将继续保持连贯性并呈现以下走势：一是政府调控与市场作用相结合，让市场回归主导作用，允许市场在小幅正常波动，而政府作用侧重于为保障房建设提供长期稳定、成本适当的资金支持。二是总体放松与局部严控相结合，有些城市会进一步收紧，有一些城市会逐步放松，政策方面会出现明显的差别化。三是行业调控与税制改革相结合，降低开发、转让环节以及低收入群体税收，提高持有环节以及高收入群体税收，同时明确房地产税地方政府主力税种的定位并适当提高比例。

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