国地税改革目标出炉：加强合作 暂不合并

　　10月13日上午，中央全面深化改革领导小组召开第十七次会议，审议通过了《深化国税、地税征管体制改革方案》。《方案》提出，要着力解决现行征管体制中存在的一些突出问题，减轻群众办税负担，提高税收征管质量和效率，加强事中事后管理，厘清税费征管职责划分。

　　需要指出的是，按照《方案》规划，我国将继续分设国税、地税两套机构，使传闻多年的国地税合并一事再度落空，引起了业内的关注和讨论。

　　分税制产生副作用

　　上世纪80年代末90年代初，在改革开放的形势下，全国各地经济建设热情高涨，但也引发了不少问题。当时，全国财经秩序十分混乱，尤其是地方政府大搞减税竞争，导致财政收入占GDP的比重和中央财政收入占整个财政收入的比重不断下滑，中央政府面临前所未有的财政压力。同时，1992年中国宏观经济一改过去高度紧缩的局面，开始出现通货膨胀。而价格放开并未停止，当年在社会商品零售总额中市场调节价的比重已经由1978年的3％提高至75％。

　　为了解决财政危机，控制通货膨胀形势，并建立市场经济下的工商税制和财政管理框架，1994年，我国实施了财税体制改革，其核心就是实行“分税制”和“分别征收”，并由此形成了中央和地方两套税务系统。

　　据业内专家介绍，国税、地税机构分设是在1994年，当时国务院要求原来的税务局更名为“国家税务局”，同时把原来从事地方税收工作方面的一些部门和分管领导划给地方政府，来组建地方税务局。这样，就形成了两个税务系统，按照分税制财政体制划分的范围进行工作。

　　分税制财政体制划分为中央税、地方税和中央地方共享税。国税机关负责中央税和共享税的征收，税种范围主要包括增值税、消费税、部分企业所得税、居民储蓄存款利息所得个人所得税和车辆购置税等。国税负责征收的税种数量虽然不多，但是征收范围比较广和税额比较大，占财政总收入的一半多，其中仅增值税一项就大约占到四成。

　　不过，地方政府对于中央税也享受一定的分成，共享税的分成更多，通过直接入地方库和财政转移支付返还，共享税中约有60%构成了地方可用财力。

　　在20多年来的运行过程中，分税制框架体系发挥了一系列的正面效应，同时也逐渐暴露出一些问题。“资源分散，国地税重复执法，执法标准不统一，导致征收成本很高。此外，国税地税要么争着管，要么都不管，也给纳税人带来负担。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文说，在“营改增”的背景下，国地税征管体制改革更加急迫，尤其需要重新划分征管职责。

　　对此，深改组会议指出，深化国税、地税征管体制改革，要坚持依法治税、便民办税、科学效能、协同共治、有序推进的原则，发挥国税、地税各自优势，推动服务深度融合、执法适度整合、信息高度聚合，着力解决现行征管体制中存在的一些突出问题。

　　强化合作和便民办税

　　中国税务学会学术委员会研究部召集人涂龙力表示，“现行征管体制中的突出问题主要表现在国税地税职责交叉、不清，比如国、地税系统在税制改革中难以协调，导致地方税体系改革滞后。‘营改增’之所以未能按既定时间表推进，除了行业自身的阻力，地方政府的反弹对地税机关冲击过大也是一个重要因素。”

　　据了解，“营改增”将此前作为地方主体税种的营业税改革成增值税，税收征管任务转移到国税部门，导致其任务加重，而地税部门的工作量则大为缩减。“营业税是地税第一大税种，地税系统原先一半的人员都和营业税相关。”施正文告诉记者。

　　一位税务部门人士称，国地税职能不清，在企业所得税上也比较明显。按照当前的规定，我国企业所得税的征收比较复杂，既涉及到企业成立时间，又涉及到主营业务等，在现实中，国税、地税有争抢税源的现象。

　　对此，《方案》指出，要根据财税体制改革进程，结合建立健全地方税费收入体系，厘清国税和地税、地税和其他部门的税费征管职责划分，着力解决国税、地税征管职责交叉以及部分税费征管职责不清等问题。

　　施正文建议，“营改增”完成后，要加快地方税种建设，比如环保税、房地产税、资源税等都适合由地方征收管理。“针对高污染、高耗能产品征收的环保税可以下放给地方，这样既能充实地方收入，也能强化环境保护，促进地方转变经济发展方式，引导消费，优化市场环境。”施正文说。

　　值得注意的是，深改组此次提出了“地方税费体系”。这意味着，以后地税部门将承担更多的行政规费征收职能。据了解，目前在几乎一半以上的省份，社会保险费都已经由社保部门改为地税部门征收，一些省份的排污费也由地税来征收。

　　除了理清国地税职能划分以外，《方案》还重点强调，要推出更多便民办税改革措施，为群众提供更加优质高效的服务，减轻群众办税负担，维护群众合法权益。同时要求，依托现代信息技术，转变税收征管方式，优化征管资源配置，加快税收征管信息化进程，提高税收征管质量和效率。

　　涂龙力表示，前不久，国家税务总局已经下发《国地税合作工作规范》，目的就在于方便民众办税。但《工作规范》属于部门规范性文件，层级较低。《方案》则由深改组审批，称得上是《工作规范》的升级版，足见国地税合作的紧迫性、复杂性和重要性。

　　记者了解到，《合作规范》出台后，各地正采取共建大厅、互设窗口、互派人员等多种方式，推动纳税服务升级。此外，在国务院推广“大数据政务”的背景下，国地税系统间的信息共享也加速完成，未来二者在税务稽查、纳税人申报等方面将实现更多便利。

　　国地税合并存热议

　　2013年11月，十八届三中全会明确提出“完善国税、地税征管体制”，被外界认为是两套机构的税收征管体制将继续延续的一个信号。此次《方案》提出“发挥国税、地税各自优势”，使传闻多年的国地税合并一事再次落空。

　　而记者了解到，业内对于国地税机构合并一直呼声较高。上海财经大学公共经济与管理学院教授胡怡建表示，国、地税分立，导致企业要跟两个税务部门打交道，相同的资料要递交两份，并应对两套系统的监管；相应地，政府征管、监督成本也比较高。

　　对此，不少学者认为，国地税全面深化合作，乃至最终融合是大势所趋。国地税分设增加了税收征管和遵从成本，与构建有效率的公共服务型政府也存在差距。税收或收费若是依法征收，无论是国税还是地税部门征收，效果都是一样的，地方税收其实也可以委托国税部门来征管。

　　涂龙力进一步指出，分税制的核心其实是划分（分配）中央与地方政府税收收入归属，这与是否要设置中央与地方两套征收机构之间并沒有必然的内在逻辑联系，这已经被国内的一些税收征管实践所证实，比如，至今上海、西藏仍为一套征税机构。

　　不过，国税、地税系统若合并，将涉及大量的机构、人员等合并调整，工程浩大，也可能会引发地方政府的不满。因为地税部门属于地方政府的机构，有单独的征税部门，地方政府就能掌握更多主动权，这是其乐于见到的。

　　而且，有财经人士认为，国地税保持分开，可以保持地税部门工作人员的积极性，提高地方财政稳定性。而且，征税机构改革并不是当前我国财税体制改革的重点，关键是必须彻底厘清中央和地方财政关系，并通过完成分税制改革、优化转移支付等方式，让地方的事权与财力相匹配，构建完整可持续的地方税体系。

　　国地税两套税务机构分设虽然有其弊端，但如果站在扩大地方政府自主权的角度来看，这也是有必要的。随着各项改革的逐步到位，如房产税、遗产赠与税、物业税等的逐步开设，大多新设税种可能在税种划分时被列为地方税；同时，还有可能将税收的立法权交给地方，那么，地方税务机构保留的意义也就会越来越大。

　　施正文则表示，将来国地税的服务要深度融合，双方信息要共享，而不是像现在这样分割，包括执法部分可以联合开展。随着信息化的发展，国地税分设的问题，也可通过信息技术来解决。

　　本报记者 沈漠

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