土地财政成因、风险及改革措施探讨

　　【摘要】土地财政的形成有体制、机制的原因，近年来以土地出让金收入为主的土地财政快速增长，隐藏了很大的风险，亟须通过改革摆脱地方政府对土地财政的过度依赖，通过综合配套改革使地方政府获得持续的税收进行公共财政运作。

　　【关键词】土地财政 成因 风险 改革

　　“土地财政”是对当前地方政府在面临财政困境时利用土地获取财政收入行为的一种通俗说法，包括地方政府通过土地税收、土地使用权出让、土地融资、土地金融等方式获得收益来直接或间接增加财政支出能力的行为。

　　近年来，随着经济的迅速发展，我国的土地价格快速上涨，由此给地方政府带来的财政收入也水涨船高。2008年土地出让金收入近10375亿元，2009年为13964.76亿元；2010年为29109.94亿元，2011年高达33173亿元，2012年达到28517亿元，2013年全国国有土地使用权出让收入高达41250亿元，这创出了土地市场有史以来的新高。而且自2008年至2013年，6年间全国国有土地使用权出让收入已经高达15.6万亿元。在国家日益严厉的房地产调控政策的影响下，全国土地出让收入仍居高不下，与土地有关的收入已名副其实地成为地方政府的“第二财政”。

　　一、土地财政的成因分析

　　（一）分税制改革不彻底是主要因素

　　1.1994年分税制改革以后，中央上收了大量财权，但在财权向上集中的同时，地方财政支出责任不仅没有相应减少，反而有所增加。地方政府不仅需要承担建设性支出以及为重大工程配套资金、非公益性事业单位各种非公益性支出、行政性支出，而且还要承担由于国有企业乃至一般公共部门改革所带来的各种社会保障支出，以及各种企业亏损补贴和价格补贴等等。在这种财权向中央集中，事权向地方政府下放的非对称财政体制下，多数地方政府缺少足够的持续的地方主体税种，迫使地方政府寻找新的财源。

　　2.现行税制为地方政府以土地出让相关收入作为补充财政收入的重要来源提供了机会。我国现行税制是以流转税和所得税为主体的。流转税包括增值税、消费税、营业税、关税；所得税包括企业所得税、个人所得税；其他包括资源税、耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税、房产税、契税、车辆购置税、车船用税、印花税、城市维护建设税、烟叶税。共17种。其中，流转税和所得税6种税收占税收总收入的比重超过90%。中央与地方的税收划分比例如下：属于中央固定收入的有：关税；海关代征消费税和增值税；消费税；企业所得税中铁路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行以及海洋石油天然气企业缴纳的部分；营业税中铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分、城市维护建设税中铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分；车辆购置税；个人所得税中对储蓄存款利息征收的部分。属于地方固定收入的有：营业税；城镇土地使用税；城市维护建设税；房产税；车船使用税；印花税；烟叶税；耕地占用税；契税；土地增值税。属于中央和地方共享的有：增值税中央占75%、地方占25%；企业所得税中央占60%，地方占40%；个人所得税中央占60%、地方占40%；资源税：海洋石油企业缴纳的部分归中央，其余部分归地方；印花税：证券交易印花税收入的94%归中央，其余6%和其他印花税收入归地方。由此可以看出，在目前我国以流转税和所得税为双主体的税制安排下，税源大而集中的流转税和所得税一般划为中央税或者中央占大部分。税源分散、收入零星、涉及面广的税种一般划归地方税。地方政府在税收收入划分上处于弱势地位。

　　地方政府重视土地在财政收入中作用，不仅土地出让收益巨大，还直接或间接促进了其他地方税收的增加，概括如下：土地出让以后，房地产在建设和销售或转让过程中要缴纳营业税，税率分别为营业额的3%和5%，同时也就涉及缴纳城市维护建设税。对占用耕地建房或者从事其他非农建设的还要一次性征收耕地占用税，每平方米为5～50元；商品房开发商还要缴纳土地增值税，最低税率为增值额的30%，增值额越高税率越重，最高可达60%。同时还要缴纳企业所得税，一般为25%。房产买卖合同要缴纳印花税；买方则要缴纳契税，税率一般为购房总额的4%，目前，这一税收已经与房屋销售环节的营业税相当；营业性房产在持有过程中每年要缴纳房产税，税率为房产原值扣除一定比例后的1.2%，或者出租租金收入的12%；占用的土地则还要缴纳城镇土地使用税，各地税负不一，每年每平米0.6～30元，经济越发达的地区也就越高。从以上分析可以看出，土地的开发涉及了绝大部分的地方税种，因此，土地开发涉及的税收链条之长，足以引起地方政府的高度重视。

　　（二）以GDP及财政收入为核心的政绩考核体制有关

　　1.在财政分权、政治集中的体制下，地方政府官员具有通过做大GDP和增加财政收入来显示政绩，以此获得晋升的激励，这种以GDP和财政收入为核心的政绩考核体制便成为地方政府追求土地财政的内在动力。

　　2.土地作为一种稀缺资源，在我国属于公有，地方政府可以运用行政权力轻易且廉价地从农民手中取得，再以拍卖的方式竞价出售。虽然为党纪国法所不容，但事实上，一些行政官员代表政府在同开发商交易的过程中，可以得到大量的灰色甚至黑色收入，这在近些年各地层出不穷并且数额越来越触目惊心的土地案件中表现得十分明显。

　　3.与其他一些地方税种小而分散，不易征收的特点相比，土地收入巨大，集中并且容易取得。另一个原因还在于很长时间里，我国的预算体系不健全，土地收入作为预算外资金，人大很难进行有效监督，地方政府在资金的使用方面也就更加随心所欲，不受限制。

　　（三）工业化、城镇化的历史进程和中国人的传统习惯为土地财政的发展提供了客观环境

　　中国目前正处于工业化的中后期，已经成为“世界工厂”，主要的制造业基地。工业品的生产需要大量的土地来建造厂房；随着工业化的发展，越来越多的农民离开土地，进入城市工作和生活，城镇化的速度和规模也随之加快，需要大量的住房等生活资料，也促进了第三产业的发展和城市规模的扩大，增加了对土地的需求。受传统观念的影响，中国人对住房的需求以购买和拥有为最终目的，甚至作为一种资产保值增值的手段，而不是以租赁居住为主。这些因素给地方政府的土地政策提供了巨大的、刚性的需求市场。

　　二、土地财政隐藏着巨大的风险

　　（一）土地财政具有不稳定性和不可持续性

　　在现行的土地批租制下，政府就一次性地收取50～70年土地收益，这为地方政府以地生财提供了便利。但市场有冷暖，并且受到国家越来越严厉地调控的影响，房地产市场自身也有周期性变动，当市场发生变化，原来的供不应求就会转化为供过于求，土地流拍、降价就不可避免，土地生财难以为继。日本、美国等许多国家的教训说明，过度地依靠房地产来刺激经济的繁荣，都会引发房地产泡沫，进而导致经济危机。

　　（二）土地财政严重损害了国民的利益

　　征地中各产权主体地位不平等、交易不公平使得农民失去了分享土地增值收益的权利，越来越多的农民成为失地又失业的弱势群体。同时，越来越高的地价催高了商品房的价格，给普通的民众带来的压力会越来越大，不断攀升的房价，不仅严重地挤压了工薪阶层的消费需求，同时构成了新生代农民进城难以逾越的屏障，扩大了居民之间的财产收入差距，给转变发展方式，依靠消费拉动经济发展，促进中国的现代化的实现增加了不利因素。

　　（三）土地财政还可能会引发金融风险

　　国家审计署2013年末发布的《全国政府性债务审计结果》显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务20.7万亿，负有担保责任的债务2.9万亿，可能承担一定救助责任的债务6.7万亿。其中，省市县三级政府负有偿还责任的债务10.6万亿，负有担保责任的债务2.6亿元，可能承担一定救助责任的债务4.3万亿，三者合计17.5万亿，相比于2010年年底的10.7万亿，增长了6.8万亿。审计结果显示，地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。截至2012年年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额3.5万亿，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额9.4万亿的37.23%。这些贷款时间较短，一般在2年以内，如果土地出让维持在较高的价格水平上，地方政府可以顺利偿还贷款，但如果土地价格下降，地方政府就必须用其他方式取得财政收入来还款。在国家宏观持续控制房地产市场的情况下，以政府信用贷款的规模会超过财政收入的承受能力，带来的金融风险会很大。

　　三、改革土地财政的政策建议

　　地方政府必须放弃土地财政，摆脱对土地财政和房地产市场的过度依赖。没有任何一个大国是靠土地财政来支撑政府支出、提供公共物品的，只有通过产业振兴获得持续的税收进行公共财政运作。

　　（一）通过综合性的配套改革，降低地方政府经营土地财政的激励

　　财权上收、事权下放以及政绩考核机制是造成地方政府依赖土地财政的一个重要原因。必须建立多元化的公共投资机制，在财政支出上，中央政府要适当增加事权，减轻地方政府的财政负担。在政绩考核上要改变GDP和财政收入至上的考核体制，建立综合考虑经济增长率、资源消耗强度、社会保障率、居民收入增长率、社会治安破案率、人口自然增长率等诸多指标在内的以人为本的政绩考核体系，降低地方政府谋求预算外收入的动机。

　　（二）建立国有土地收益基金制度

　　政府当期获得的土地出让收入实际上是让渡未来若干年土地使用权的收益。因此应当改革“土地财政”的城市经营模式，从土地出让收入中预留一部分资金，以保障城市建设和发展的可持续性。建立中央、省和县三级国有土地收益基金，实行分账核算。通过建立国有土地收益基金，可以遏制地方政府的短期行为，建立良性的土地收益管理机制，保证农地征收、城市建设和发展有稳定的资金来源。

　　（三）完善土地税制，形成科学合理的土地税收体系

　　提高城镇土地使用税税率，适时开征物业税。应将所有的城镇建设用地者纳入征收范围，同时提高城镇土地使用税税率。待条件成熟时，与房产税合并开征统一的物业税；完善土地增值税，扩大土地增值税征收范围，要能覆盖引起土地增值的所有情况。提高耕地占用税税率，通过税收杠杆促进节约和集约用地，保护耕地。

　　（四）改革完善现有税制，开辟增加地方财政收入的新来源

　　中西部地区不可能再走一些东部城市发展的老路，过度依赖房地产的发展，只有在一定范围内控制地价，才能给产业转移提供良好的条件和环境。同时，中西部地区有丰富的自然和矿产资源，适时增加资源税的范围和提高资源税的征收幅度，不仅能增加中西部地区的财政税收，减少对土地财政的依赖，也能促进全社会集约节约使用自然资源，保护环境，减少对环境的破坏，走可持续发展的道路。

　　参考文献

　　[1]国务院发展研究中心“中国土地政策改革”课题组.中国土地政策改革：一个整体性行动框架[J].中国发展观察，2006（5）.

　　[2]张立彦.地方政府土地出让目标取向研究[D].城市问题[J]，2007（11）.

　　[3]朱富强.如何健全我国的财政分权体系—兼论土地财政的成因及其双刃效应[J].广东商学院学报，2012（1）.

　　[4]昌忠泽.土地财政隐藏的风险及相关的对策建议[J].山东财政学院学报，2011（1）.

　　[5]人民网-中国经济周刊2014.2.18.

　　[6]安邦.《每日经济》2013.12.30.

　　作者 董毅

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