城乡二元结构的形成及影响

　　【摘要】当今中国，不公已经成为社会的普遍现象，并以渗透到经济、政治、司法、教育等各个领域。这种现象不是突然间出现的，而是在新中国建立伊始就埋下了种子，其深层原因就是新中国的户籍制度。户籍制度通过划分农村户口和城市户口给予人民以不同的身份，同时也划分了不同的权利义务。由此形成人与人之间的身份不平等，社会地位不平等，享受的权利不平等，承担的义务不平等，最终形成了社会的整体不公局面，并对中国社会造成了重大影响。

　　【关键词】户籍制度 城乡二元结构

　　一、新中国城乡二元结构的形成

　　（一）户籍制度的初步建立

　　新中国建立之初，共产党刚从农村转移到城市，政权并不稳固，“据不完全统计，解放较早的沈阳、鞍山等地自1949年至1950年3月共发生反革命破坏事件253次。”此外还有大量地痞、流氓、游民及国民党散兵游勇破坏城市社会秩序，扰乱治安，严重影响着城市正常生活的恢复和发展。[1]因此这一时期的户籍政策主要针对控制敌对势力。首先，将户籍管理工作全部交由公安机关负责，加强对人口管理的力度。其次，在城市中建立“特种人口”制度。例如北京市1949年规定，“大小旅栈、客店、妓院均需建立旅客登记循环簿及旅客统计日报表，于每日就寝前，向该公安派出所呈送之备查。”一般住户的来客登记是“住宿3日以上者，应由户主于即日持户口簿申报登记，离去时即日申报注销”[2]。

　　户籍制度建设采取的是先城市、再城镇、后农村的顺序。到1950年底，全国各大中型城市户籍制度已经初步建立，但农村户籍制度到1951年才开始试建设。1951年7月16日，公安部颁布了《城市户口管理暂行条例》。该《条例》是新中国最早的一部全国性的户籍管理制度，其第一条明确强调了迁徙自由，第五条规定了迁入和迁出制度，废除了过去各地颁布的城市户籍管理规则，统一规定了城市户口登记制度。

　　建国初期，虽然户籍制度对人口管控严格，但并没有限制人民的迁徙自由。可以说这一时期的户籍制度是以治安保护为主，主要目的是打击敌对分子，维护社会稳定。

　　（二）户籍制度的演变

　　新中国第一次城乡冲突出现在1952年，直接导因是“三反五反”运动。[3]“三反五反”运动导致大量的工商户歇业停产，失业人口增加。1952年4月，全国失业人口比1951年底增长1.5倍，全国失业、半失业人数约280万左右，据1952年7月政务院召开的全国劳动就业会议上的统计，当时全国有失业人员312万人，其中五反运动中新失业人员有45.7万人。上海、天津、武汉、重庆、广州、北京6个城市占新增失业人员的53%。到1952年底，全国无业者有376.6万人。[4]同时，农村的土改已经基本完成，没有多余的地可分，农村多余出的剩余劳动力涌向城市，使得本已缺少就业机会的城市雪上加霜。1952年7月，政务院发布了《关于劳动就业问题的决定》指出：农村中大量剩余劳动力不同于城市的失业半失业人员，是有饭吃有地种的。城市和工业建设在短期内不可能大量吸收农村劳动力。[5]因此对有盲目向城市流动的农民采取劝说的方式，要求其留在农村。1953年4月7日，政务院第175次政务会议通过了《关于劝止农民盲目流入城市的指示》，规定未经劳动部门许可或介绍者，不得擅自去农村招收工人。[6]此时的城乡矛盾已经突现出来，国家对农村人口的管控已经逐步严格。

　　在此情况下，中国照搬苏联的模式，在1953年开始执行第一个五年计划，选择优先发展资本密集型的重工业，放弃劳动密集型的工业。因此，中国不但没有摆脱大量失业的情况，而且为了向工业提供原始积累，对农业控制更加严格。1953年10月16日，中央做出《关于实行粮食的计划收购和计划供应的决议》，11月15日，中央做出了《关于全国实行计划收购油料的决定》，11月19日，中央人民政府政务院制定了《关于粮食计划收购与计划供应的命令》和《粮食市场管理暂行办法》，并且立即在各地实施。这一系列决定就是统购统销政策。同时，对市民购粮的审批基本流于形式，许多市民购买的粮食往往超过所需，而国家规定的供给范围，不但包括县以上城市、集镇，还有缺粮的经济作物区、农村人口十分之一的缺粮户和灾区灾民的粮食供应，仅在农村的供应户就近1亿，加上城市的1亿，供应人口总数接近2亿，超过当时全国总人口的三分之一。如遇灾年，则要供应2.5亿左右。[7]农民在如此大的压力下，正逢1954年9月，第一届全国人民代表大会通过了新中国的第一部《宪法》，其中第三章第九十条规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”因此，大批农民纷纷离开本乡本土，外出谋生。1954年，迁移人数为2200万人；1955年为2500万人；1956年为3000万人。[8]虽然《宪法》规定了人民有迁徙的自由，但在《宪法》即将公布时，1954年3月，内务部与劳动部发出《关于继续贯彻<劝止农民盲目流入城市>的指示》，重申了对农民向城市流动和迁徙的限制。同时为了更好的将农民安置在农村，1954年9月21日，中央内务部下发了《户口登记暂行办法（草案）》，对农村户口迁入迁出的手续制度做出了具体规定。从草案内容可以看出，政府已经把部分带有身份标签的人限制在农村，不让其自由迁徙，将其束缚在农村俨然已成为一种惩罚。

　　1955年3月，内务部、公安部就当前办理户口迁徙的一些政策问题发出了联合通知。通知规定农民的迁徙已经不是自由的迁徙而是需要审批，能否迁徙取决于政府。

　　1956年1月3日，国务院发出通知，将内务部和各级民政部门掌握的农村户口登记、统计工作，以及有关国籍问题的处理工作，全部移交公安部和各级公安部门统一归口管理。[9]至此户口管理将由国家暴力机关把持，对户口的限制将越发严格。

　　（三）城乡二元户籍的最终形成

　　1956年城乡社会主义改造基本完成，但是农村和城市的发展并不均衡。1956年农民人均消费水平78元，非农业居民人均消费197元，高出农民2.5倍。从储蓄存款年底余额看，农业人口占总人口比例是84.4%，但农户储蓄存款的数额只占到全国储蓄总量的16.1%。[10]1956年又遇灾年，粮食减产，农民收入降低，许多地方出现农民闹粮、闹社。1956年，1957年两年流入城镇的人口就有1664万人。在这种情况下，1956年12月30日，国务院发出了《关于防止农村人口盲目外流的指示》。除了强调对农民进行劝导外，还规定了工厂、矿山、铁路、交通、建筑等部门不应当私自招用农村剩余劳动力。但是该《指示》并没有达到预期的效果，农民向城市迁徙的愿望仍然相当迫切。1957年3月2日，国务院又发出《关于防止农村人口盲目外流的补充指示》。9月14日，国务院再次发出《关于防止农民盲目流入城市的通知》。农民流入城市的势头一浪高过一浪，而政府的打压措施也逐渐严厉。1957年12月18日，党中央国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》。该《指示》不仅一改“劝止”、“防止”的称呼而使用“制止”这样严厉的词语，在措施上也更加强硬。其规定的民政部门应将流入城市和工矿区的农村人口遣返原籍是收容遣送制度的开端。还规定粮食部门不得供应没有城市户口的人员粮食，城市一切用人单位，一律不得擅自招收工人和临时工。该条直接通过粮食和就业完全限制的农民流入城市。1958年1月，全国人大常委会第91次会议通过并颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，标志着城乡二元户籍制度的正式确立，并沿用至今。该《条例》限制了公民的自由迁徙。当时的公安部长刘瑞卿给出的解释是：“限制少数人这种不合理的盲目流动迁徙自由，正是为了保护多数人正当的居住和迁徙自由。”这种解释完全不符合实际情况，以当时的城乡差距和农民与城市人之间所承担的权利义务来看，大多数农民都想迁徙到城市。

　　二、城乡二元结构的影响

　　1958年《户口登记条例》生效以来，城乡二元户籍制度不仅把中国社会分割成了城市和农村，而且降低了社会流动性。在农村，合作社将农民固定在土地上，在城市，公有制和单位制，将工人限制在单位内。计划经济体制将所有的资源掌握在国家手中，如何分配也由国家决定。但是，国家并不是一个实体，而是由人组成，在没有法制，人权概念，又被一场场政治运动席卷的中国，资源分配必然带有等级色彩。而等级的划分方式，仍是以身份为基础。城市和农村作为两个身份，成为等级的分水岭。农村人口受到了极不平等待遇。

　　（一）福利待遇不平等

　　为了体现社会主义优越性，共产党在建国后在城市中实行高福利，城市人口的衣、食、住、行全由国家来保障。而农村地区，福利待遇几乎没有。

　　最能体现城市福利的就是粮油供应。1953年国家实行“统购统销”政策以来，非城市户口就可以凭借户口簿领取的购粮证买到价格低廉的粮食。1955年致1992年的38年间，我国有商品粮户口的公民就可凭粮证和粮油票以每公斤0.15元左右的固定价格购买粮食，以1元多的价格购买食用油，无需担忧米贵油涨。[11]

　　其次，公费医疗不仅使非农人口没有后顾之忧，而且造成了巨大浪费。无病住院者有之，把各种营养品、生活品当药品开出者有之，一张医疗卡全家使用者有之，把整盒整包的药品扔进垃圾箱者有之，将药品从医院开出后再低价转卖者也有之。而农村人口由于没有公费医疗，更没有钱去看病，往往只能是“小病抗，大病躺”。当然城市能有享受而农村享受不了的福利还有很多，如失业救济、住房福利、公民死亡抚恤金等等。

　　（二）教育不平等

　　教育不仅关系到国家命运，也关系到个人命运。城市人口自80年代就享受了国家的九年义务教育，接受高中教育也是易如反掌。而农村户口就没这么幸运了。

　　首先，中村的中小学数量不足。据《中国统计年鉴》显示，1975年全国有小学109万所，初中8.4万所，普通高中3.9万所，但到1991年分别下降至73万所，7.1万所和1.5万所。1975年小学招生人数为3352万人，初中为1810万人，普通高中为633万人，到1991年则分别减至2073万人，1411万人和244万人。有些地区虽然有学校，但离家很远，孩子上学每天要走10多公里山路，有些甚至需要度过危险的大河，从而影响了农村的教育。

　　其次，农村孩子能否接受到教育还与农村的生活水平有关，仅仅是几十元的书本费和学费对于年收入千元左右的农民家庭来说已经难以忍受了。而且让孩子上学家里等于少了一个劳动力，这样一加一减有可能造成全家挨饿。自1983年到1998年，全国小学生的流失量达到5659万名，平均每年流失377万。[12]

　　再次，就算是能够上学的儿童，在农村的接受到的教育也与城市无法相比。农村的学校往往是教室简陋、缺少书本、缺少教学仪器，而更重要的是缺少老师。承担着启蒙教育的老师往往是一名且耕且教的民办教师，而且这样的教师大多是本地的上过高中或初中的农村青年担任，报酬由当地村民依经济能力支付，贫困地区的民办教师往往分一点粮食和作物作为薪水。

　　最后，随着经济的发展，外来务工人员的子女也随他们来到城市中生活。可是到了上学年龄，由于没有城市户口，又交不起昂贵的解读费，他们只好选择离开城市。有些农民工在城市中自发集资兴办自己的学校，而政府往往把这些学校认定为非法学校而强制拆除。

　　（三）农民负担过重

　　农村人口不但没有城市人口的高福利政策，反而承担着过重的负担。所谓农民的负担本应该仅指法律规定的应纳税款、依法缴纳的村集体提留和乡统筹费，与依法承担的农村义务工和劳动积累工。但是1984年山东省对99个乡调查后列出农民的税外负担工有11类96项。包括各种集资20项、教育经费8项、村干部及非生产人员补贴13项、管理费6项等。[13]到1991年农民负担约占上年人均纯收入的13%左右。由于农业负担过重，在农村引发了一系列恶性事件。有的农民甚至以死来表达对现实的不满。由此看出，农民已经被逼到无路可走的境地。针对这种情况1993年国家颁布了《农业法》，以法律的形式规定了农民所承担的义务，并且规定一切向农民的收费、罚款、摊派都必须有法律、法规的规定，集资必须实行自愿原则。但是法律并没有解决农民负担过重的问题。国家不断的发布各种减轻农民的负担的政令，但是农民负担依然严重。究其原因主要是国家为了保证城市的发展对农村投入过少，农村的各项事业发展都要靠农民自己解决。国家一方面要求农村发展，一方面又不给予投入，政府官员只能把担子压在农民的头上，由此造成了农民负担过重。其症结还是在于城乡不平等。

　　城乡二元结构的户籍制度自1958年正式确立以来，导致农村和城市发展极端不平衡。当城市高楼林立，灯红酒绿时，农村人口却为此做出了巨大牺牲。城乡二元结构不仅造就了城乡之间巨大的鸿沟，更降低了中国社会的流动性，给本是一个职业的农民贴上了身份的标签，成为了中国的二等公民。并且，政府通过各种政策手段一次次的突破宪法和法制的禁区，给中国百姓留下了法律无用的印象，让中国的身份等级制更加牢固。这种制度在改革开放前形成，在改革开放后通过资源的重新分配变得更加牢固，对当今中国社会影响巨大，也对中国的改革和法制进程影响巨大。其以成为中国政治体制改革的巨大阻碍，需要尽快解决。

　　参考文献

　　[1]郑艳.新中国初期户籍制度的功能演变（1949-1958）[J].看西部，2007（20）：217.

　　[2]《北京志·公安志》[M].北京出版社，2003：380.

　　[3]王海光.城乡二元户籍制度的形成[J].炎黄春秋，2011（12）.

　　[4]华东师范大学中国当代史研究中心.中国当代史研究（二）[M].九州出版社，2011（20）.

　　[5]华东师范大学中国当代史研究中心.中国当代史研究（二）[M].九州出版社，2011（20）.

　　[6]俞德鹏.城乡社会：从隔离走向开放—中国户籍制度与户籍法研究[M].山东人民出版社，2002.17.

　　[7]华东师范大学中国当代史研究中心.中国当代史研究（二）[M].九州出版社，2011.25.

　　[8]华东师范大学中国当代史研究中心.中国当代史研究（二）[M].九州出版社，2011.26.

　　[9]华东师范大学中国当代史研究中心.中国当代史研究（二）[M].九州出版社，2011.31.

　　[10]华东师范大学中国当代史研究中心.中国当代史研究（二）[M].九州出版社，2011.34.

　　[11]俞德鹏.城乡社会：从隔离走向开放——中国户籍制度与户籍法研究[M].山东人民出版社，2002.114.

　　[12]俞德鹏.城乡社会：从隔离走向开放——中国户籍制度与户籍法研究[M].山东人民出版社，2002.83.

　　[13]俞德鹏.城乡社会：从隔离走向开放——中国户籍制度与户籍法研究[M].山东人民出版社，2002.96.

　　作者 孙博