救助弱势群体，民政局也困惑

　　民政局的困惑源于两方面：一是其承担的调解社会矛盾的功能过于强大，影响到对弱势群体和特殊群体的救助；二是其介入社会极深，但行政能力又有限，行政效果会大受影响。

　　笔者前些日子在县级机构调研时，听到一句俗话：财政是爹、民政是娘。从民政局的工作对象看，主要分为三类：弱势群体、涉军群体和特殊群体。对弱势群体和特殊群体的救助，民政局起到了“托底”作用。对涉军群体的优抚安置，则有调节社会矛盾的功能。

　　在所有县级机构中，民政局或许是接触老百姓最多的，因此，也是介入社会治理较多的机构。一般人的印象中，民政局基本上都是“做好人”的活，工作难度不大；殊不知，当前的社会治理，“好人”也不易做。

　　从我调研的情况看，民政局的困惑源于两方面：一是其承担的两种社会功能之间有冲突，调解社会矛盾的功能过于强大后，影响到“托底”功能的实现；二是其介入社会极深，但行政能力又有限，行政效果会大受影响。

　　低保新政难防宗族势力

　　城乡居民最低生活保障制度是一个“兜底”政策。但在操作过程中，“生活困难”具有一定的主观性。如普通群众往往认为，那些好吃懒做而陷入困顿的人不应“吃低保”；再如，基层民政人员往往把居住标准纳入是否领取低保的标准中，可有人可能接受亲戚救助而有较好的居住条件，却不意味着其生活条件较好。总之，低保标准定得再客观、再细，也无法穷究现实生活中“贫困”的可能性。因此，低保的评定极大依赖于基层行政力量。

　　一旦依赖于基层行政力量，就会受基层治理环境的影响，基层政府会优选考虑民政调节社会矛盾的功能。客观上，这种考虑有历史合法性。城市居民低保制度本来就与上世纪90年代国企改革等造成下岗工人生活困难相关，因此，低保一开始就服务于社会稳定，这一历史惯性一直未变。只不过，每个时期有不同的社会稳定问题。

　　一些基层政府为了维稳，也把低保作为一种政策手段“收买”上访人员。甚至在拆迁过程中，给予被拆迁户低保指标也成为很多地方通行的“补偿”手段。

　　久而久之，低保塑造了特定的利益群体：下岗工人、上访钉子户、被拆迁户等。由于低保覆盖范围逐年扩大，导致很多现在生活并不困难的人仍然在吃低保。

　　由于低保评定存在一定主观性，再加上民政部门基层行政力量不足，使得低保政策落实基本依赖于基层自治组织，这意味着低保会受各种社会因素的影响，进而出现了“人情保”、“关系保”。低保调节社会关系的功能取代了社会保障的“托底”功能，这是一种异化。

　　2014年开始，民政部要求清理“人情保”、“关系保”，对所有低保户重新评定，并对低保评定程序作了完善。具体而言，低保评定主体从民政局转到基层政府，评定小组由乡镇干部、村干部、民政工作人员、群众代表共18人组成。这一程序解决了很多问题，但并非尽善尽美：如，评定小组中乡镇干部的发言权客观上要大一些；群众代表也会受制于村庄权力结构的影响，大姓大族大自然村会占优势等。

　　“临时救助”多用于维稳？

　　临时救助资金虽不多，但却是自由裁量度最大的一笔，相对也容易发生功能异化。

　　首先，主动寻求临时救助的群众基本上都是特定人群。社会上知道民政局有临时救助资金预算的人并不多，但有两类人群较为清楚：一是懂政策的村干部；二是经常到民政局上访的人。

　　其次，临时救助的一大笔开支用于春夏荒和冬荒救助。但一般家庭季节性的生活困难已越来越少。因此，遴选这种类型的被救助对象较难落实。

　　再次，特定节日的领导“送温暖”资金也来自于临时救助。除了一些特定限制外，救助对象也有极大的随意性，基本取决于领导意志。

　　后两点意味着，基层政府在临时救助资金使用上拥有很大的自由裁量权。我在一个乡镇政府调研发现，这笔资金基本上用于“维稳”了。一部分用于上访协调资金，如我调研期间恰逢八一建军节，县政府要求各乡镇慰问金发放应优先考虑信访工作中的“退伍军人重点监控人员”。一部分资金则用于与可能上访的人“拉关系”。

　　可以肯定的是，只要民生资金过于考虑调节社会矛盾的功能，就难以避免其社会保障功能的消退，有可能激起社会不公感。而这种不公感并不是民政系统的问题。事实上，民政局的行政能力非常有限，这同样影响了其社会保障功能的实现。

　　难以应付的流浪者

　　随着民生资金的逐年增加，即便是贫困县的民政局也不再受困于财政限制。民政工作的真正困难在于，它没有足够的行政能力来处理应由民政系统解决的“社会问题”。

　　流浪者救助，是民政部门的职责之一，其难度主要体现在两个方面。首先，只有没有家人的流浪者，才符合救助条件。但确定其身份并不是一件容易的事，不少人要么身体有缺陷，要么精神有障碍。民政局真正从事社会救助的人不多，也没有完备的身份查询系统。

　　麻烦的是，绝大多数流浪者，哪怕确定了身份，家庭也很难负起照看责任。因为愿意照看的家庭就不会让家人出去流浪。所以，我调研这个县有两个已确定身份的流浪者在被民政局送回家后，很快又回到街头流浪了。理论上，法院可以判定其亲属履行抚养责任，可现实中却较难做到。

　　对于那些必须救助，却不符合救助标准的流浪病人，更显得有心无力。2012年，该县民政局接到一个重病在身的妇女，户籍在本县，嫁到浙江，丈夫在其生了重病后将其抛弃。县民政局找到了其亲属，但对方拒绝接收，民政局只好花钱请人照顾、治疗，直到一个星期后被救助者医治无效去世。

　　第二、流浪人员是否有暴力倾向，有无破坏能力，非常关键。如果是有破坏倾向的流浪人员，就得公安局介入，还要送专门的精神病院。这就涉及到县级民政系统的救助能力及部门之间的衔接。

　　当有暴力倾向的流浪者在街头肇事后，该如何处置？2010年，该县所在的省政法委专门出台文件，规定由公安局先处置，再交由民政局救助。

　　这个规定的原则没有问题，但在实践中却可能出现技术问题。县民政局就有几次和公安局发生纠纷，因为老百姓碰到类似问题肯定是打110，但公安局又认为不是他们的职责，而民政局认为公安局有义务调查清楚肇事者身份——从社会救助案件角度说，公安局没有义务主动调查精神病人的身份；但是，从治安案件上说，调查清楚肇事者身份理所当然。

　　其次，确定了肇事精神病人的身份后，民政局怎么办？不少县民政局都没有条件救助精神病流浪者。我调研这个县民政局每年都会救助不少此类流浪者，但无一例外，救助一两天后，被救助者就翻墙走了。因此，民政系统急需在每个市建立专门护理精神病流浪人员的救助中心。

　　县民政局还常碰到来“敲诈”寻求社会救助的外地人员。一次，一名求助者找到该县民政局，开口要300元，民政局解释这不符合政策，按政策只能给予其到下一站的路费和生活费。这名求助者嫌少，当场想生事，所幸被劝下。

　　事实上，对于职业乞讨人员，民政局多只能被动救助。这是因为，新的救助条例规定，民政局没有强制收留遣送的权力。但在大多数群众眼中，职业乞讨者是需要治理的社会问题，民政局以乞讨者没有救助意愿为由不予“管理”，就有失职之嫌。

　　文_吕德文