刘剑文：人大能否胜任税收立法是个“伪命题”

　　近期，《贯彻落实税收法定原则的实施意见》（简称《实施意见》）已经党中央审议通过。全国人大常委会法工委负责人就实施意见的有关情况回答记者提问时表示，按照实施意见的要求，落实税收法定原则的改革任务，将力争在2020年前完成，将税收暂行条例上升为法律或者废止，并相应废止1985年制定的《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，这是一项艰巨的任务。在此期间，全国人大的授权决定仍然有效；国务院可以根据客观情况变化和税制改革需要，依据授权决定和相关税收条例的规定，对相关税收政策进行必要的调整和完善。

　　党的十八届三中全会明确提出，要“落实税收法定原则”。不久前召开的全国人大会议审议通过的立法法修正案，进一步明确、细化了税收法定原则，规定“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律。

　　那么，何为税收法定原则？落实税收法定原则的艰巨性在哪里？应如何推进落实税收法定原则？本报记者就此采访了业内学者。

　　法定与法治 法定并不等于法治

　　北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长刘剑文在接受《财会信报》记者采访时表示，法定并不等于法治，法治强调的是良法善治、公平正义，即既要有法律还应该是良法。

　　刘剑文指出，税收法定从完整的意义上来理解，分三个阶段。第一个阶段是形式法定，涉及到税的基本制度只能制定法律。形式法定的实质是在限制和规范政府的权力。第二个阶段是实质法定，行政机关滥用权力，可以形式法定，可以制定法律，如果立法机关滥用权力呢？因此，在税收立法中要体现公平税负、量能课税、生存权的保障等原则，这是在限制立法机关滥用权力。第三个阶段，以保护纳税人权力为中心，是把税的征、用、管结合在一起，这个阶段的税收法定是超范围的，严格意义上来讲，应该叫财政法定。税收法定讲征，财政法定讲用和管，这虽然不是税法要解决和讨论的问题，但是和税收的有延伸有关联，这应该是由预算法定、财政法定。

　　财税伦理学者、西安市税务学会副秘书长姚轩鸽向《财会信报》记者表示，税收法定有了明确的时限要求，有助于督促和鞭策党政相关各个部门协力推进税收法治建设，提升国家整体税收法治水平。但是，税收法定仅仅是税收法治的基本且初级要求。

　　税收法治固然要以税收法定为前提，但仅有税收法定是那远远不够的。这是因为，税收法治还有更为重要的内涵与要求，既需要“法定之法”能体现和反映全体或绝大多数国民的税收意志，直接或间接征得全体或绝大多数国民的同意，更需要“法定之法”能够全面体现公正、平等的原则与精神。

　　姚轩鸽认为，税收法定仅仅是税收法治的必要条件，而非充要条件。就是说，要税收法治，必须税收法定。但仅有税收法定，绝不等于税收法治。税收法治有更全面更深刻的内涵与要求。比如，税收法定之“法”，必须是经过全体国民同意的。而且，在税法面前还必须人人平等。因此，并不是说，只要有“税法”了，“法定”了，就必然会有税收法治。

　　刘剑文表示，如果政府出台的政策和制度有利于减轻纳税人税负、本着维护纳税人权益的原则时，就不一定要制定法律，因为这同样是符合法治精神的。如果是给纳税人增加税负，那就应该按照法定的程序来做，要判断是不是超出了1985年授权决定的范围，并通过正当的程序报请人大或者人大常委会，而实际中，政府在考虑增加纳税人税负时也会很谨慎的。在2020年以前，政府对现行的一些税收条例作出调整的时候，要具体情况具体分析，不要一概而论。不能认为政府做任何事都不符合税收法定，那是对税收法定的不理解、不了解或者是理解和了解得不全面、不透彻，，没有理性、客观地去看待和分析问题。这样容易给政府造成一些顾虑，无形中增加了政府的压力。在改革的过渡时期和关键时间点中，公众应减轻政府的思想负担，让其能轻装上阵，逐步向目标迈进。

　　当然政府行政机关也要逐步改变以前的惯性思维，要习惯在法治思维、法治方式的框架下去调整国家的一些相关政策和制度。有些工作还要做到公正、公开、透明，让公民和纳税人能够了解并理解政府为什么会这么做？法治强调公平正义、良法善治，并不是说只有法律才能完全体现出来，行政法规就不能体现，不应该这样去理解。有的法律不一定就能体现公平正义，而有的行政法规却也可以体现良法善治、公平正义，而在过渡期中，我们要承认税收政策在过渡期里的有效性、连续性。

　　挑战与压力 税收法治建设任重道远

　　中国税收法治建设任重道远，近期、中期、远期的目标任务复杂而繁重，面临诸多新的挑战与压力。

　　刘剑文认为，要把税收法定从一种理念变成一种现实，从我们国家多年来的情况看，确实是一项很艰巨的任务，税收法定既包括形式法定也包括实质法定，把税收条例把上升为法律只是形式法定。在税法中如何能体现量能课税、公平税负，纳税人生存权的保障等原则，这是未来很长一段时间需要做的事。

　　首先是要转变观念。目前还有很多人不太了解税收法定，从这次《立法法》出台以后的一些解读可以看出来，有的人有顾虑，有的人有误解，这都来自于以前的惯性思维，在落实税收法定的过程中，认识是很重要的问题，整个社会都应充分认识税收法定在建设法治中国、全面推进依法治国大的背景下，所起到的重要作用。

　　废止1985的授权决定需要一个过渡期，解决一些遗留问题。按照中央的部署，到2020年前落实税收法定，距今还有五、六年的时间，有的人一听说税收法定就认为，政府不能作为，作为就是阻碍税收法定。这样的理解不恰当，要理解这需要一个衔接期和过渡期，不管是政府、纳税人都应该达成一个共识，不能因为经济发展的需要就什么都不能动，动了就不符合税收法定。这样会让政府在掌控经济发展的过程中，凭添很多顾虑。有的人可能存在一些误解和误读，实际上当前的《立法法》没有废止1985年对国务院的授权决定，税收体制的面很广也很复杂，同时还涉及到各方的多种利益，此情形下，任何一个税种的立法和改变都是需要一个过程的，

　　税收法定要符合我国国情，要考虑国家当前的实际情况，1985年授权决定在过去30年中起到了相当积极和重要的作用，这是我们不可否认的。然而随着国家经济的发展、法治的进步，公民权力意识的提高，对过去的一些政策做出相应的调整，这也是符合整个国家发展战略，符合三中、四中全会决定的精神要求的。

　　中央已经给出了顶层设计，之所一还会有其他意见，是因为每一件事情，由于大家所站的角度、出发点不一样或者涉及到的利益不一样，会产生不同的看法、听到不同的声音，这很正常也可以理解，但是我们更应该从国家发展的大局、全局去考量。

　　如何看待人大的能力建设问题。现在有一种观点认为，权力回归后，人大是否能够胜任。这可以说是伪命题。打个比方，你将自己的房子借给别人住，想要收回房子的时候，别人却对你说：‘’房子还给你，你是不是能管理好？鉴于这个问题还不能把你的房子还给你。“这显然是本末倒置，因果颠倒。税收立法权力按照《立法法》第八条是法律保留事项，是人大的专有权力。专有权力并不是说要全部由人大行使，可以授权。但授权以后，并不能说因为能力问题而归还本应属于他的权力。回归以后，人大当然要加强能力建设，这有很多种方式，可以充实力量、可以增加编制、可以在内部进行调整；同时，还有两种模式可以选择，一种模式按照四中全会所讲的，立法是人大主导的，主导有几种方式，一种是人大牵头，然后由国务院、财政部、税务总局可以发挥专业的优势可以参加，另外一种，有的法律可以委托社会来起草，通过民主立法、开门立法，只要制度、措施得当，效果都能达到。所以不能以任何理由阻挡人大立法权的回归。

　　姚轩鸽认为，这些挑战与压力，既有来自内部的，也有来自外部的。内部的主要是指立法、执法、司法部门的观念意识、组织架构，以及工作惯性、作风，特别是监督制衡机制落后等等原因。外部的主要是指民众日益增长的权利意识与问责意识，以及民众不断提高的对政府公共产品与服务质量与数量的新要求。或者说，民众对公共产品”性价比“的要求越来越高。直言之，等等这些，都会对税收法治建设提出新的更高的要求和挑战。

　　特别在1985年制定的《决定》废止之前这段时间内，政府与国民之间的税收法治博弈将会更加激烈，甚至在一些具体事项上剑拔弩张，或者发生大跨度的错位与不愉快。比如这次关于”税率“法定问题的争论就是证明。一方面，政府会在2012年前抓紧可以”任性“的机会，力争利益最大化；另一方面，民众也会通过各种途径，遏制政府的这些税权冲动与任性。而冲突的根本，就是税收法治究竟由少数官员主导，体现少数官员的意志，增进少数官员的福祉，还是由绝大多数国民直接或间接地主导，体现他们的税收意志？质言之，在征多少税，向谁征税，在那个环节征税，如何减免税，如何用税，等等重大涉税事宜上，究竟由谁说了算？政府官员，还是全体或大多数民众？由此可见，中国税收法治建设任务的艰巨性、过程的复杂性，以及未来的不确定性。

　　推进与落实 新税立法条例改革

　　鉴于我国的国情，《立法法》第十条对授权立法有一个新规定，其中并没有废止1985年的授权决定。在很多法律没有出台以前，如果现在废止1985年的授权决定，那么在社会、经济、生活等方面发展中出现的一些问题需要规范就无从解决，而到2020年落实税收法定，是需要一个时间段和过程的。因此，法工委对外的解释符合国情，也是智慧的体现。过渡期里，现行不同的税种，有不同的处理方式。首先，如果制定新税，必须立法。比如环境税、房地产税。其次，争议不大的税种可以立法先行，比如船舶吨税，耕地占用税，再次，像营改增、消费税、资源税等税种的改革，则会稍微靠后，但2020年前应该完成。这就涉及一个问题，就是过渡期政府的作为是不是违反税收法定原则，过渡期里的税收法定是分门别类的，涉及到现行的条例如果需要进行调整，像近日财政部、国家税务总局发布《关于调整个人住房转让营业税政策的通知》，是符合《立法法》规定的。因此，我们要本着一种客观、科学的态度、本着从实际国情出发、从法治的角度去考量，在这种情况下政府对税收政策的调整要具体情况具体分析，不能一概而论。

　　按照中央《深化财税改革总体方案》的时间表和路线图，中国的财税立法分为两个阶段，第一个阶段是2020年前，以税收立法为主，财政立法为辅；第二个阶段是2020年以后，以财政立法为主，完善税收立法为辅。我国要建立一个完善的税收体系，至少还需要到2030年，十五年左右的时间。不要一提税收法定，政府就是什么都不能作为。法治首先是一种理念，我们在一种法治思维中、法律框架下来做，当然是可以的。

　　税制改革与立法的关系。习总书记曾说，全面深化改革需要法治保障，全面推进依法治国也需要深化改革。这是相辅相成的问题的，本来税制改革和税收法治并不是相矛盾的问题，而是常识性的问题，税制改革应该在法治的框架下进行。但并不是说有了法律就是在法治的框架下进行。过渡期阶段，行政法规只要是符合公平正义、良法善治的精神和原则，有利于推动公平正义、良法善治，有利于纳税人的权益保护，并且制度的设计更加合理，那么也应该说税制改革是符合法治精神的。我们改革的目标是什么？就是要实现法治，如果改革没有实现法治的目标，没有法治的引领和推动，我们的改革就可能会偏离方向，就像船只在大海里航行没有方向盘没有指南针一样，法治就是改革的目标和指南针。三中全会中提到的国家治理能力和治理现代化。最高境界就是法治，两者并不矛盾，不是说税制的改革要脱离法治的目标，脱离法治的实际。围绕改革的合法性，权力义务的观念问题，程序的观念问题，还有责任的观念问题。所以不要把税制改革与法治对立起来，割裂开来。以前有观点说立法阻碍改革，这本来是个常识性的问题。要改变这种观念。

　　如何看待人大专有权力和授权立法的问题。授权有两种情况，一种是专项授权，比如1985年的授权是专有授权；另一种是法律授权，比如说我们的《企业所得税法》里的很多条款也是授权由国务院来制定规范。但有两点要清楚，尽管立法是属于人大或人大常委会的专有权力，但要考虑实际执行中必然存在授权的问题；另一点有授权就应该有监督，《立法法》第十条里，对于授权立法的范围、期限还有程序等等都有要求，例如授权期限5年，除法律另有规定以外，5年期满了向人大报告，人大有监督权力。即便在2020前实现了形式上的税收法定，也并不意味着以后就不能授权，但这个授权需要有一定的程序性和规范性。

　　姚轩鸽认为，要逐步推进并落实税收法定原则，关键是要坚持社会主义核心价值观，拥有一个明确、稳定、基本、文明的税收法治价值取向，确定科学的、符合国情实际的目标体系。然后则要坚持循序渐进，积累寸功的实践原则，逐步推进。具体说，要全面落实税收法定原则，首在设定符合中国初级阶段法治实际与国情的科学的税收法治建设目标体系。

　　记者手记

　　落实税收法定有助于树立政府良好形象

　　在采访中，刘剑文教授特别向记者表示，对于税收法定，目前政府部门、行政机关可能会产生一些担心和顾虑，认为这是在限制和控制政府的权力。他解释，税收法定应该从两个方面去理解，一方面，它确实是在规范、限制政府的权力，而另一个方面，其实也是在保护、维护、授予政府的权力。只有规范、科学、民主的财税制度，才能够让行政机关在执法的过程中减少纠纷、化解矛盾，从而降低执法风险，并能保证政府工作人员在工作中少犯错误、不犯错误。因为有规矩、有规则，反而更有利于树立政府权威，有助于政府在公民心中树立良好的形象，维护正常的税收秩序，建立和谐、融洽的征纳关系，最终达到实现国家长治久安的目标。

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