税收信用的治理结构及治理模式（二）

　　税收信用的多重治理模式

　　税收信用是多个信用主体之间在长期的税收实践中逐步形成的一种良性互动关系，即信用主体之间彼此密切配合，精诚协作，并形成一种自我约束、诚实守信的关系模式。其实，税收信用治理的本质是寻找促进税收信用关系改进的基础条件和有效措施。在一个税收信用体系中，各信用主体之间具有复杂的博弈互动关系，只要有一方失信，就会带来多米诺骨牌式的连锁效应。中国之所以出现税收信用缺失问题，与治理结构的综合治理能力差有着密切的关系。因此，对税收信用缺失的治理需要从各信用主体角度出发，实施全方位综合治理才能奏效，并最终形成税收信用的多重治理模式。

　　（一）发挥政府职责：提供依法治税的制度环境

　　依法治税是市场经济的必然要求，是现实税收信用的前提和保障。依法治税涵盖税务机关依法征税、纳税人依法纳税、政府依法用税、税务中介机构依法提供客观、公正的税收鉴证服务。我国出现严重的税收信用缺失现象，有两个制度环境方面的原因：

　　（1）税收法律制度的不完善性会导致税收信用缺失。具体分析如下：首先，我国传统法律文化存在重公权利轻私权利，中刑法轻民法，重实体法轻程序法的习惯和做法，导致缺失契约、平等、正义等现代化精神的缺失，没有培养一种法制化环境；其次，税收立法主要站到国家利益角度考虑，没有充分体现纳税人的愿望和诉求，使纳税人成为税收法律关系中的弱势群体；最后，税收执法的随意性和不公平性，以及税收执法腐败问题，损害了税法的权威，践踏了税法的尊严，导致纳税人对税收制度冷漠和不信任。

　　（2）税收法律制度的监督作用没有得到充分发挥，也是影响税收信用的重要因素。具体分析如下：首先，税务机关对纳税人监管不到位，一些纳税人的税收违法行为得不到惩治，助长其纳税信用不遵从行为；其次，税务执法行为虽然受到监察机关、审计部门、税务机关上下级之间的监督，但这些实施机制的法律规定仍不完善，执行也不到位，最终未能对税务执法行为进行有效监督。

　　因此，治理税收信用缺失问题，必须创造公平的税收制度环境，重视税收立法的权威性和公正性。同时还要发挥税收法律制度的正向监督作用，即强化税收法律制度的执行力，形成较为严厉的税收惩罚机制。

　　（二）政府用税信用：构建税收信用的基石

　　政府信用是现代信用社会的一个关键组成部分。政府作为市场的参与者和干预者，充当着市场经济信用关系的维护者、守护人的角色。更为重要的是，政府作为市场的参与者与干预者，也与其他市场主体发生信用关系。很显然，政府的用税信用也是衡量政府信用的重要指标之一。

　　政府的用税信用问题是由政府是公共权力的执行者这一基本事实引起的。政府的用税信用之所以存在问题，大致有以下几个原因引起的：（1）政府的能力有限，并不能保证所制定的政府预算非常完美无缺，能够完全满足预期目标，也可能政府预算的执行力不强。而不论是由政府能力有限还是执行力不强所引起的政府预算的执行结果不理想都表现为用税信用问题。（2）政府官员滥用职权、腐败行为及不作为是引发政府用税信用的导火索。（3）税收政策朝令夕改、政府本身的失约行为是用税信用问题的大敌。譬如前些年政府预算用于教育方面预算资金在实际运行过程中并未投入到位，致使教育事业发展缓慢甚至停滞不前，造成政府失信于教育事业，使社会民众严重置疑政府的用税信用。

　　笔者认为，在政府用税信用方面上，最起码应做到以下两点：其一，要增强税款使用的公开和监督。由于现行国家预算过于粗放和表面化，缺乏纳税人监督机制，难以真正体现“取之于民，用之于民”的税收本质，因此国家预算不仅要延伸到基层，而且还要将各级政府的公共支出预算及其使用情况纳入全程监督体系，确保公共支出预算的监督无盲区。其二，大力惩处各种腐败行为，保证公共支出资金的安全性。政府的用税信用在很大程度上影响着纳税人的纳税热情和征税机关的征税动力，也影响着政府在社会民众心目中的形象和地位。政府信用对其他主体起着明显的示范效应和导向作用。所以，政府的用税信用是税收信用缺失的源头，只有建立诚信政府，构建政府的用税信用，才能够带动社会各界对税收信用的遵从和维护。

　　文 蔡昌 李梦娟

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