吴江区政府引导基金运作模式优化研究

　　近年来，在政府积极助推下，各地方政府纷纷设立了专项基金，我国政府创业投资引导基金作用日益增强，其发展步入繁荣期。2008年7月，吴江率先在江苏省内设立了总规模为2亿元人民币的区级创业投资引导基金。实际上，吴江政府对创业投资引导基金投融资实践，仅仅处在起步阶段，仍然存在许多不足。本文简要分析了吴江引导基金运行现状，指出现行运作模式的成效及存在的主要问题，提出了吴江引导基金运作模式的优化方案。

　　一、现行吴江区政府创业投资引导基金运作模式

　　吴江创投产业起步较早，也是周边最早设立政府背景引导基金的县级市，引导基金改变以往直接财政补贴为资金补贴与股权投资相结合的形式，能有效地放大财政资金的杠杆效应，带动民营资本向新兴产业、高科技领域的企业投资。

　　（一）现有模式

　　可归纳为：吴江区政府将区级财政出资设立的引导基金委托给国有独资公司管理，通过“基金的基金”形式，通过阶段参股、跟进投资两种投资方式，向各类创业投资基金提供资金支持及增值服务。引导基金不作为合作设立创投基金的大股东，只参股不控股，不直接参与经营，而是将创投基金的经营业务委托基金管理公司负责。该基金管理公司则是完全市场化操作，以利益最大化为导向，并根据引导基金合作约定条款，在享受到让利优惠的同时，按一定比例投资吴江区内的企业，帮助科技型中小企业发展。

　　（二）管理机构

　　吴江区政府创业投资引导基金管理委员会由吴江区政府分管领导任主任，吴江区发改委、财政局、科技局、经贸委、外经局、国资办、审计局、工商局、人民银行吴江支行、东方国资公司等部门组成，专门负责引导基金投资项目的最终决策，并在吴江发改委设置引导基金管委员办公室。受托管理机构为吴江创业投资有限公司。吴江农村商业银行作为其资金托管机构，负责对投资资金运营情况进行动态监控。

　　（三）运行成效

　　吴江引导基金成立6年多以来，先后与苏州国发创投、深圳富坤投资等机构达成合作，设立基金总规模8.58亿元，总计投资项目31个，投资总额3.87亿元；其中吴江项目16个，投资金额1.53亿元。同时，吴江区引导基金还与众多各知名创投机构合作，共同设立6家创投专业管理公司，吸引高端金融和创投人才落户吴江，更多地关注、支持和投资吴江当地企业，促进吴江创投业的发展。

　　二、吴江区政府创业投资引导基金运行中的主要问题

　　（一）公益性与盈利性矛盾突出

　　吴江引导基金在现实运作过程中，合作创投机构并不会投资很早的项目，只有少数创业投资机构可能会将15%或者20%的资金投资于早期项目。吴江创投市场整体投资结构存在失衡现象，多数商业性投资基金更偏向于中后期项目。

　　（二）财政资金到位率偏低

　　截止2014年底，等待引导基金资金到位排队设立的合作基金仍有4支，总规模8亿人民币，其财政资金缺口7000万元。如果引资金出资全部到位，拟合作基金全部设立，引导基金合作设立基金总规模将达到16.83亿元。

　　（三）投资运作方式较单一

　　吴江区政府创投引导基金规定投资方式只能为阶段参股（全部资金的50%）和跟进投资（全部资金的50%），灵活性不够。同时，实际运行过程中，到位资金的95%以上均用于阶段参股。

　　（四）市场化运作程度不高

　　引导基金的日常管理虽说是由吴江创业投资有限公司（国有独资公司）负责管理，但实质上决策权的行政化、管理的机关化仍然存在，导致目前引导基金各项决策效率较低，与市场创投业的灵活性和及时性相背离。

　　（五）监督考核机制不够健全

　　由于传统的国有产权考核办法和考核指标也不适用于创投业，引导基金的政策性又无法用单纯的经济指标来考评。可以说，对于现阶段吴江政府创投引导基金受托管理机构的监督考核存在虚设状况。

　　（六）受到诸多机制体制限制

　　目前，吴江引导基金管理团队本人国有企业烙印明显，高薪聘用专业创投人才、绩效薪酬激励约束机制、引入职业经理人跟进投资、投资红利分成以及股权激励等市场化的创投运作方式，较难在国资背景下的管理机构实行。

　　三、吴江区政府创业投资引导基金运作模式优化方案

　　在充分借鉴国内外各类型运作模式成功经验的基础上，全方位优化现有运作模式，解决目前存在的突出问题，巩固吴江创投产业发展优势。

　　（一）运营机制

　　即对内：区引导基金50%资金与各镇（区）政府、民营资本合作成立合伙制基金；对外：另50%资金与外地资本（包括境外资金），运用多样化合作方式设立创投基金，不局限于阶段参股。

　　1.与区内资本合作。根据吴江产业分布情况，吴江的重大产业集群主要集中在太湖新城（松陵镇）、吴江经济技术开发区（同里镇）、汾湖高新技术开发区（黎里镇）、吴江高新技术产业区（盛泽镇）“四大载体”内，所以可以考虑将“四大载体”作为试点，由各镇（区）政府发起设立创业投资协会，联合各类金融机构、大企业、专业中介机构等成为会员。公开招聘管理团队，建立专业化，市场化的基金管理公司，组建设立有限合伙制的合作创投机构。引导基金50%的资金平均参股到各创投协会下属的合伙制基金。明确各镇（区）与各创投协会成员们均以引导基金出资资金为标准，原则上以2倍为配套出资额度；创投协会成员一般性均控制在5～8家；管理团队出资1%。规定各镇（区）出资部分的资金与引导基金等同，不以营利为目的，让利于民，退出或转让价格均参照引导基金执行，从而有效缓解了区级财政出资不及时的难题。

　　2.与区外资本合作。吴江政府应以招商引资的姿态，创新投资方式和运营手段，积极引导各类社会资本进入创投领域。区引导基金另外的50%资金可以通过多样化的投资方式，设立5家以上合作创投基金，并规定引进设立的基金募资规模需在区引导基金出资的5倍以上。投资方式可以结合吴江区自身提点，大胆尝试“信托资金”、“国际FOF+吴江LP”、“金融担保”等运作方式，从而切实引导基金运行效率。

　　（二）管理机制

　　建议在吴江区属国资投资集团公司下建立二级基金投资管理公司，将基金管理人员多元化，外聘专业团队持股20～30%左右，同时对集团层面的原有引导基金管理人员进行民营化改制，原有管理人员持股20～30%左右，国有股份减少到50%以下。这种管理模式将政府自我管理和委托专业的投资管理公司运作相结合，充分发挥两者的优点。同时，这种管理模式又突破了国有投资公司人员身份、机制体制上的限制，为高薪聘用专业人才、推进绩效薪酬激励约束机制、引入职业经理人、跟进投资以及股权激励等方式铺平道路。

　　（三）监督机制

　　吴江区政府牵头成立由金融办、发改委、财政局、审计局、国资办、吴江东方国资公司、社会专家7人组成监督管理委员会。监督管理委员会通过招投标的形式，面向社会聘请专业的中介机构，对吴江创禾投资管理公司及引进的合作创投机构的运营情况出具年度综合考核分析报告。通过中介机构对引导基金管理机构的评价，由监督管理委员会行使是否续聘引导基金管理机构的权利。

　　四、现有模式与优化模式对比分析

　　综上所述，吴江区政府创业投资引导基金现有模式和优化模式在诸多方面均有不同，具体情况比较如下：

　　（一）政策依据不同

　　现有模式是全部按照国家有关创投引导基金规定执行，不存在政策法规上的障碍。各级政府引导基金也往往采取这类模式。而优化模式的提出，主要从吴江自身的产业现状和民间资本充裕的现状出发，是创投引导基金有关规定的延伸和细化，虽然没有政策法规上的障碍，但具体引导基金操作规程需重新制订。

　　（二）政府角色不同

　　在现有模式下，引导基金的管理机构是国有独资企业，政府占有主导地位，行政化管理特征突出，受到诸多国有企业机制体制上的限制。优化模式则尝试通过混合所有制的形式，将引导基金管理机构的国有持股降至50%以下，政府真正成为间接参与方，只参股不控股，从而为引导基金市场化操作奠定基础。

　　（三）投资行为不同

　　现有模式规定50%资金用于阶段参股，50%用于跟进投资。优化模式则明确引导基金的跟进投资职能由其他政府直投基金所替代，资金全部用于引进合作创投基金，从而有效提高财政资金使用效率，突出引导基金资本放大效应。

　　（四）合作方式不同

　　现有模式均采用阶段参股的形式，与社会资本合作设立创投基金。优化模式则是50%资金通过参股与各镇（区）政府、民营资本合作成立合伙制基金；另50%资金与外地资本（包括境外资金），运用信托、融资担保、境外母基金等合作方式设立创投基金，不局限于阶段参股。

　　（五）募资效率不同

　　现有模式下，引导基金财政资金实际到位仅有8000万元，就算全部到位也仅只有2亿元规模。优化模式下，规定各镇（区）出资部分的资金与引导基金等同，相关规定参照引导基金执行，从而有效缓解了区级财政出资不及时的难题，其实际规模也将扩大到3亿元以上。

　　（六）资本规模不同

　　现有模式下，引导基金只有50%资金用于阶段参股，就算财政资金全部到位，最终合作设立的创投基金总规模也不会突破10亿元。如仍照目前引导基金2亿元的规模来计算，在优化模式下，最后引进设立各类合作基金总规模将放大到18亿元以上，将有效提高财政资金杠杆放大效应。

　　（七）投资限制不同

　　现有模式下，引导基金出资设立的创投基金在吴江的投资企业不得低于其总投资的50%，对早期、成长期企业的比例不得低于其总投资的30%。优化模式则适当放宽投资区域及方向的限制，明确引入区外资本合作设立的创投基金只需将30%的资金投资在吴江，70%的资金可投资在外地；投资企业的发展阶段及产业选择，也可根据合作协议约定执行，进一步增强资本吸引集聚效应。

　　（八）监督力度不同

　　现有模式下，引导基金日常运作情况的监督考核，存在多头管理及监督部门虚设现象，真正的风险防控和监督职能并未真正落实到位。优化模式则提出成立独立运行的引导基金监督管理委员会，聘请社会中介结构对引导基金运作情况进行客观评价，并由监督管理委员会决定是否续聘引导基金管理机构。

　　沈琦

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