专家：打破体制和垄断才是国企改革的关键

　　国务院近日印发《关于深化国有企业改革的指导意见》

　　9月13日，国务院印发了的《关于深化国有企业改革的指导意见》下称《指导意见》明确了新时期国有企业改革的目标，并从分类改革、国资管理体制、发展混合所有制经济、防止国有资产流失等多个方面提出了改革的方向和措施。这是新时期指导和推进国有企业改革的纲领性文件，必将开启国有企业发展的新篇章。

　　《指导意见》共分8章30条，从改革的总体要求到分类推进国有企业改革、完善现代企业制度和国有资产管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失、加强和改进党对国有企业的领导、为国有企业改革创造良好环境条件等方面，全面提出了新时期国有企业改革的目标任务和重大举措。

　　本报记者就《指导意见》的相关内容采访了业界专家。

　　背景

　　培养一大批有国际竞争力的骨干企业

　　国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。改革开放以来，国有企业改革发展不断取得重大进展，总体上已经同市场经济相融合，运行质量和效益明显提升，在国际国内市场竞争中涌现出一批具有核心竞争力的骨干企业，为推动经济社会发展、保障和改善民生、开拓国际市场、增强我国综合实力作出了重大贡献。但也要看到，国有企业在管理体制、运行机制和布局结构等方面还有许多不完善的地方，仍然存在一些亟待解决的突出矛盾和问题。一些企业市场主体地位尚未真正确立，现代企业制度还不健全，国有资产监管体制有待完善，国有资本运行效率需进一步提高；一些企业管理混乱，内部人控制、利益输送、国有资产流失等问题突出，企业办社会职能和历史遗留问题还未完全解决；一些企业党组织管党治党责任不落实、作用被弱化。

　　中国社会科学院农村发展研究所研究员冯兴元在接受《财会信报》记者采访时指出，一直以来，国有资产的管理工作做得不到位，造成了国有企业腐败现象严重，民怨很大，行政垄断现象突显。

　　《指导意见》指出，面向未来，国有企业面临日益激烈的国际竞争和转型升级的巨大挑战。深入推进国有企业改革，对于坚持和完善基本经济制度、坚持走中国特色社会主义道路，对于落实“四个全面”战略布局、实现中华民族伟大复兴中国梦，对于适应经济发展新常态、推动我国经济实现中高速增长和迈向中高端水平，对于破除体制机制弊端、做强做优做大国有企业，都具有十分重要的意义。

　　《指导意见》的基本原则是：坚持和完善基本经济制度、坚持社会主义市场经济改革方向、坚持增强活力和强化监管相结合、坚持党对国有企业的领导、坚持积极稳妥统筹推进。坚持和完善基本经济制度，是深化国有企业改革必须把握的根本要求；坚持社会主义市场经济改革方向，是深化国有企业改革必须遵循的基本规律；坚持增强活力和强化监管相结合，是深化国有企业改革必须把握的重要关系；坚持党对国有企业的领导，是深化国有企业改革必须坚守的政治方向、政治原则；坚持积极稳妥统筹推进，是深化国有企业改革必须采用的科学方法。

　　《指导意见》提出，到2020年，在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果，形成更加符合我国基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制，国有资本布局结构更趋合理，造就一大批德才兼备、善于经营、充满活力的优秀企业家，培育一大批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业，国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强。

　　观点一

　　实行差异化薪酬但业绩难评价

　　针对国有企业存在的制约不足的问题，《指导意见》提出积极引入各类投资者实现股权多元化，大力推动国有企业改制上市，创造条件实现集团公司整体上市。针对一些国有企业董事会形同虚设、“一把手”说了算等问题，提出完善治理结构的重点是推进董事会建设，建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制。一方面，切实落实和维护董事会职权，法无授权任何政府部门和机构不得干预；另一方面，加强董事会内部的制衡约束。

　　对此，知名财税专家、畅捷通首席会计专家马靖昊在接受《财会信报》记者采访时表示，国有企业不应该上市。一是国有企业财产的全民性决定了国有企业的“股份”每个公民都有份，这与股东持有股份公司的股份没有什么本质区别；二是国有企业收益的公共性决定了收益要回报全民，这与股东从其所持股的股份公司中领取股息红利也没有本质区别。

　　马靖昊认为，以前国有企业上市是为了圈钱解困，当时国企亏损严重，并且拖累了银行体系，造成国有银行大量坏账，坏账率一度逼近30%，银行业通过剥离1万4千多亿坏账到四大资产管理公司，实质上是一种“技术性破产”。上市圈钱后，国企不但达到了“脱困”的目的，而且还造成了目前国进民退的局面，国有企业普遍比民营企业活得滋润，现在不应该再搞上市了，而应提升国企利润的上交比例，至少达到70%，以此补充养老金的缺口。

　　《指导意见》提出，针对一些国有企业激励约束不足、活力不够的问题，提出实行与社会主义市场经济相适应的企业薪酬分配制度，建立健全与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制，对国有企业领导人员实行与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法，同时继续深化企业内部用人制度改革，合理增加市场化选聘职业经理人比例，真正形成企业各类管理人员和员工的合理流动机制。

　　对此，马靖昊表示，任命制和聘任制要实行不同的收入标准，也就是工资双轨制，这必然存在问题。一般情况下是任命制的人管理聘任制的人，而现在，聘任制人员的报酬平均下来可能会是任命制人员的10倍，也就是下属的收入高于领导10倍。除非领导是圣人，否则迟早要出问题。以后养老金制度并轨了，大家退休后，都走社保体系，在这种情况下，再搞工资双轨制就不合时宜了。他直言，搞任命制的目的是想让这些人保留与官员体系相一致的行政级别，这显然与一直呼吁的政企分开背道而驰了。

　　天则经济研究所所长、山东大学教授盛洪则分析说，《指导意见》中提出将国有企业分为商业类和公益类，那么，就商业性而言，根据绩效对企业进行考核，那么绩效怎么评价？国企因为获得垄断，又不交地租，贷款利率也低，你以每吨30元获得石油开采权，别人可能每吨400元获得，完全不对等又如何能衡量出真实绩效？

　　再比如金融行业，像银行的利润很高。而这是由于中央银行规定的存贷款利率差多少年没变，最近两年稍微有一点调整，基本上还是要顾及利益集团的利益，十几年都是3%的利差，是政府规定的，相当于垄断价格、管制价格，其他国家一般是1.5%到2%的利差。市场经济国家是由竞争决定利差。而我们的3%是行政部门规定的，如何去衡量这样的绩效？

　　还有像中石油、中石化这些企业冗员很严重，工资却很高，但效率很低，怎么去衡量？光地租优惠，国有企业全算下来一年至少1万亿以上，而现在国企业的利润也就1万多亿，利润基本上就是地租。在支付足额成本之前这些所谓绩效评价都难以让人信服。

　　观点二

　　淡马锡模式需要公平竞争的市场环境

　　《指导意见》提出：一是以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变，准确把握依法履行出资人职责的定位，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全，建立监管权力清单和责任清单。二是以管资本为主改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资、运营公司。三是以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置，清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业。四是以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管，建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算制度。

　　这条以“管资本”为主的改革意见被业界称为开启了此次国企改革的“淡马锡”模式。冯兴元表示，要做好淡马锡模式要求是很高的，其理念是法治。不过新加坡的“法治”有点像中国古代的法家之治，也就是重刑之前，人人平等，但离最理想的法治还有一定的距离。后者要求法律规则符合应然法的要求，在罗尔斯意义上的“无知之幕”下能够为每个社会成员所接受。新加坡的经济自由度在全球每年都是数一数二。国有企业的管理要求与私营企业一样。其差别则是私营企业里，所有权者主体容易到位，而淡马锡模式则依赖于国有资本运营管理与企业经营管理分开。这种模式相对于私营企业治理机制来说，其实存在制度落差。

　　无独有偶，上海金融与法律研究院研究员聂日明在接受记者采访时也指出，首先，我们要看到，淡马锡所处的新加坡是一个市场经济国家，淡马锡控股虽有政府控股的身份，但不享受政策优势和融资便利。和中国不同的是，新加坡国家面积小，人口少，市场缺乏腹地纵深，在新加坡投资设企的外资企业图的不是新加坡的市场需求，而是将其作为区域总部，以便于管理东南亚市场。在这种情况下，外资看重的是市场的公平环境、融资便利程度和法治环境。

　　聂日明直言，中国的国企要向淡马锡学习，首先就要拿掉国企手中的拐杖，如垄断特权、融资便利等，因为温室里的花朵是无法面对激烈的全球竞争的。其次，淡马锡是一个企业，而不是政府机构，是市场中的一个普通的法人，而不是公用事业的管理者。政府虽然控股淡马锡，但对淡马锡的管理仅限于派驻董事、干预重大事项决策，淡马锡需要上缴利润的50%给财政部，但日常经营有完全的自主权。

　　冯兴元认为，市场经济的运行基于一套原则。国有企业能做什么是列举制，建立什么企业是通过立法来决定的，建立后能做什么是有规定的，不是什么生意都做的，开发房地产这样的业务也由国有企业来做，这应该是不被允许的，国有企业代表着公权力，只能在法律的框架内去做些辅助性的事情。而不应到处去抢生意，与民争利。

　　冯兴元进一步指出，市场经济的标志是存在大量的、自主平等的个体，私人产权占绝对主导。即使存在国有产权也不应该占主导地位，其运作环境跟其他的实体是同样的，不存在补贴，不存在税收优惠，参与平等竞争。政府不应该提供任何附加支持。但是这一点中国往往做不到。如果做不到这一点，国有企业容易造成竞争扭曲，容易带来不容易克服的、某种原因造成的“X无效率”，从而酿成社会稀缺资源的浪费。当一种资源本来可以得到最佳利用，但是被次优利用时，必然造成财富创造意义上的机会成本损失，这种损失就意味着破坏财富。因此，有一种观点认为，国有企业应该退出其控股地位。甚至也有很多学者认为，国有企业本身不应该存在于竞争性、营利性领域。

　　观点三

　　市场经济应以私有产权占主导地位

　　《指导意见》指出，发展混合所有制经济的目标是促进国有企业转换经营机制，放大国有资本功能，提高国有资本配置和运行效率，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。坚持因地施策、因业施策、因企施策，不搞拉郎配、不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个。鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与国有企业改革，鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。对混合所有制企业员工持股，提出试点先行，健全审核程序，规范操作流程，严禁暗箱操作，防止利益输送。

　　冯兴元认为，发展混合所有制虽然给人以各种国企改革的想象空间，但是其结果就是让国有企业放开来运作，可以随意吞并民营企业。民营企业要入股国有企业则是不确定的，成熟一个推进一个，换言之也可以不搞。而且即使有一部分行政垄断企业允许民营企业参股，其他没有参股的民企面对的反而是更大的行政垄断企业，仍然不是市场经济。市场经济应是私有产权应占主体地位而不是国有企业。竞争性领域的国有企业允许民企以多种方式参股，还不如直接把这些国企股份细分，分到每个国人的头上，变成真正全民所有的私人企业。行政垄断性企业的改革其实也可以按此思路做。一些行业内的较大民企可以通过收购分散在全体国民中的股份形成较大的持股，也承担相应的责任。

　　冯兴元指出，从客观上来讲，国企的税收贡献也主要是老百姓作为消费者的贡献以及民企的贡献。因为，我们国家的税制是以间接税为主，也就是说税收负担是可以转嫁的。国企一般是行政垄断，控制着产业链的上游，定价机制都是行政定价不是市场定价，定价里面实际上已经包含了税收，民营企业必须接受它的定价，消费者也必须接受它的定价。这样，国企就可以把大量成本和税收都转嫁出去。

　　基于同样的视角，马靖昊表示，混合所有制并不适合于国企，现在将国企划分为商业类与公益类，还不如靠市场竞争的商业类国企，政府完全退出；对于垄断性质的商业类国企，搞混合所有制不合适，因为垄断利润其实相当于税收，增加利润简单到只要调个价就可以了；对于公益类国企，关乎民生，本质上不追求利润，目标是收回成本，盈亏平衡，略有结余。在控制好成本的基础上应尽最大努力低价将产品和服务供应给老百姓。

　　观点四

　　改革需要破除国企垄断权及优惠权

　　盛洪还指出，改革是要解决问题的，比如说国企垄断权问题、国企免费和低价使用国有资源的问题、不上交利润的问题、国企内部没有限制分配的问题，这些问题才是问题。国企使得政府不能公正的对待国企和非国企，破坏了政府的公正性；国企管理层和行政官员是互换身份，政府行政官员天生就跟国企高管是一群人，国企的存在让我们很难去期待政府公平对待国企和非国企，违反政府之所以存在的基本原则，政府是要公正。

　　给了国企这么多优惠政策和垄断权，民营企业怎么和他们竞争，在市场中这不是公平竞争，会破坏市场经济基本制度。

　　现在因为垄断国企存在，占有全国资源的很大一部分，这么大的资源造成的损失一年得数万亿。我国经济增长减速，很大程度上因为垄断国企存在和保护垄断的结果，这是一个迫在眉睫的问题，不改一天损失上百亿。如果不解决这个问题，那改革是为了什么？

　　本报记者 滕娟

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