专家：试点领导干部自然资源资产离任审计应制度先行

　　日前，中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过了《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》（以下简称《试点方案》）。此次会议指出，开展领导干部自然资源资产离任审计试点，主要目标是探索并逐步形成一套比较成熟、符合实际的审计规范，明确审计对象、审计内容、审计评价标准、审计责任界定、审计结果运用等，推动领导干部守法守纪、守规尽责，促进自然资源资产节约集约利用和生态环境安全。《试点方案》提出，要紧紧围绕领导干部责任，积极探索离任审计与任中审计、与领导干部经济责任审计以及其他专业审计相结合的组织形式，发挥好审计监督作用。同时，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》。

　　在我国，领导干部自然资源资产离任审计仍处于探索和起步阶段，并未形成制度化、规范化的流程，在很多方面都需要继续完善。那么，《试点方案》是在什么样的背景下推出？在试点过程中，应着力解决哪些问题？领导干部自然资源资产离任审计的实施存在哪些难题？又需如何完善这一制度？带着这些疑问，《财会信报》记者采访了业界专家。

　　自然资源资产离任审计更应注重事前保障

　　资深注册会计师、江苏省南通市注册会计师协会副秘书长刘志耕为我们分析了此次《试点方案》出台的背景。他指出，我国很多地方的领导干部往往一味看重自己的政绩，为了自己获得更多的政治（升迁）资本，或为了自己所在地区的一些眼前利益，急功近利进行开发，以过度开采自然资源、损坏自然环境、破坏生态平衡为代价。因此，开展对领导干部自然资源资产离任审计试点，是为了促进领导干部更好地履行对自然资源资产的管理责任和对生态环境的保护责任，推动建立健全和完善对领导干部的政绩考核体系，推动领导干部树立科学的政绩观和发展观。防止出现领导干部只管经济发展，不管资源的节约、集约和有效利用，不管环境保护的现象，进而促进我国整体的生态文明建设。

　　十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，加快生态文明制度建设是重要的改革内容之一，要划定生态保护红线，强化生态修复建设，探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。

　　据了解，截至目前，我国目前已至少有１０个省在下辖县市开展了领导干部自然资源资产离任审计的试点工作。相信今后随着改革的不断推进，还会有更多的地区加入到试点工作中来。那么，从实践层面来看，我国的领导干部自然资源资产审计要着重解决哪些问题呢？

　　刘志耕表示，开展领导干部自然资源资产离任审计试点，虽是一种“既要金山银山，更要绿水青山”的制度保障，但不得不承认，这种制度保障仅仅是一种事后保障，即使经过审计发现了问题，但当地自然资源受到的破坏和影响已经无法挽回，这样的损失岂是对一个领导干部的处理、处罚所能挽回和抵消的？事实上，针对领导干部自然资源资产的离任审计，更重要、更积极主动、更有效的方法应该是先建立起一套“事先论证、事前保障”的制度，即领导干部在决定开采和利用自然资源之前，不仅应该有科学、合法、规范的决策机制，同时还应该制定一套完善、规范、明确的可行性实施方案，并进行论证。该方案一定要针对相关事项对自然资源和环境可能产生的影响及后果，出具充分的评估和明确的结论，对评估认定为对自然资源和环境有严重不利影响的则坚决不予通过。只有这样才是保护自然资源和环境的根本之举。

　　其次，就是进行事中监督，即建立必要的监督机制，确保工程项目对环境和自然资源的开采和利用是按照原先制定的方案实施，确保项目持续过程中没有发生偏离和逾越，并且一旦发现不合规的现象就要马上停工，坚决整改，以防止出现地方政府在进行环境影响评价时故意降低自身行为对自然资源和环境的影响和危害，却在开工后露出狐狸尾巴，大肆破坏环境的行为。

　　最后的步骤才是开展领导干部自然资源资产离任审计，但这仅仅是一种事后保障，是对此前可能存在的制度漏洞、事先环评弄虚作假或恶意篡改、评估不足等问题的追责机制。可以说，领导干部自然资源资产离任审计是一种“亡羊不补牢”或“补牢”效果甚微的消极方法，但其作为完善制度保障的一部分，还是能起到一定的警示和约束作用，相应的领导干部都会因此有所收敛。

　　刘志耕认为，这一制度的存在是十分必要的，因为只有建立、健全以上各环节对自然资源开采和利用的机制，只有切切实实依法办事，才是消除一些领导干部只顾政绩、滥用职权、破坏环境，不考虑长远利益，鼠目寸光的根本措施。

　　实施领导干部自然资源资产离任审计难度大

　　在采访中，刘志耕表示，领导干部自然资源资产离任审计需要具备很多特定的条件，由于我国在这方面还处于起步阶段，阻碍离任审计进一步发展的因素有很多，可能涉及到审计对象、审计内容、评价标准、责任界定等多个方面：一是评价标准难以界定。因为评价标准不仅涉及到定量的标准，还涉及到定性的标准；不仅要修订现有的那些不规范、不完善的标准，更需要对目前仍是一片空白的很多领域进行明确。最为困难的是标准的技术参数如何获取？标准究竟如何确定？其中，工作量的庞大和复杂、对技术需求之强是显而易见的。可以说，领导干部自然资源资产离任审计评价标准的制定是当前推进该项审计迫切需要解决的第一大难题。二是审计内容复杂。对自然资源和环境影响程度的评估和鉴定，不仅涉及到当下，而且涉及到对未来的经济、环境、生态，甚至对政治影响的评估和鉴定。此外，评估和鉴定可能既涉及到损失金额的计算，同时还要涉及到对环境的影响和破坏程度的定性。三是责任界定存在困难。即使在审计过程中发现了问题，但有些问题很繁琐，个中原因错综复杂，不仅涉及到多部门、多环节、多因素之间的影响和责任，还可能涉及到各类客观和主观原因，同时，还可能要追究前后几任领导的责任，在责任的界定方面操作起来很难。所以，对离任领导干部所担负的环境责任进行界定是不能一概而论的。

　　与刘志耕的观点类似的是，有业界专家认为，制度支持、审计内容及部门协作等体系的不完善都会成为我国实行领导干部自然资源资产离任审计的阻力，也在一定程度上加大了试点工作的实施难度。

　　这些困难具体表现在三个方面：一是审计框架及配套措施缺乏。自然资源资产离任审计在我国只处于初始阶段，相对于已经成熟的经济责任审计和环境审计，自然资源资产离任审计还没有建立起具体的制度和配套措施，审计对象、审计内容、组织协调、审计实施、审计评价与结果运用等都不明确，需要在实践中不断修正和完善。二是自然资源资产负债表编制难度大。自然资源资产负债表是审计的基础与重点，但自然财产的价值难以准确估量，自然资源负债表在科学体现自然资源价值和价格方面存在难度，这也直接导致当前无法将自然资源资产的变化纳入审计内容。三是部门协调及合作机制不完善。在自然资源资产的审计过程中，审计计划的制定、评价指标的确定、评价结果的核定等都需要环保部门和专业人士的参与，目前还没有对各部门的合作机制和责任归属进行明确。

　　此外，我国的自然资源资产审计还存在着自然资源资产信息基础薄弱、自然资源资产数据提取困难、自然资源资产考评体系缺失和自然资源资产审计弱化等问题。这些因素都制约着领导干部自然资源资产离任审计的全面开展。

　　制度建设是自然资源资产审计的必要保证

　　刘志耕认为，要想促进领导干部自然资源资产离任审计的深入开展，不仅要建立健全事前、事中、事后全过程的监督机制，还必须建立健全相关法律法规制度。

　　他表示，审计过程中一定要依法办事、依法监督、依法追责，同时要充分发挥社会舆论和人民群众的监督作用，确保形成多层次、多方位、全过程的监督和追责机制。要对审计结果进行追责，决不能一审了之，一定要敢于追责、追责到底，防止审计制度成为一种摆设和形式。同时，还要确保领导干部对自然资源和环境利用决策的合规合法性，确保领导干部对自然资源资产管理和环境保护的责任落实到位。此外，对实践中出现的很多新情况和新问题，还需要对各项规章制度进行必要的调查、跟踪和研究，为今后能够及时、科学地修订和完善各项规章制度奠定坚实的基础。

　　事实上，制度建设不仅是建立健全我国生态文明体系的重要内容，更是推动我国生态文明建设的重要举措。

　　本报记者 国炜

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