专家：地方税应“以支定收” 授予自主立法权

　　为推动财税法学科的发展及财税法治的进步，打造智库型法治论坛，中国财税法学研究会专门成立了“中国财税法治30人论坛”。首届论坛于2015年12月26日在上海召开，并同时举办了以“全面深化改革背景下地方财税法治建设”为主题的学术研讨会。

　　研讨会由中国财税法学研究会主办，华东政法大学财税法研究中心承办。中国法学会研究部副主任李存捧，中国商法学研究会副会长、华东政法大学副校长顾功耘，中国财税法学研究会会长、北京大学教授刘剑文等出席开幕式并先后致词。研讨会由华东政法大学财税法研究中心主任、华东政法大学教授陈少英主持。

　　来自北京大学、中国人民大学、中国政法大学等高校及国家税务总局税收科学研究所等部门的专家学者40余人与会，就论坛主题进行了广泛而深入的探讨。本报记者梳理了部分参会嘉宾的精彩观点，以飨读者。

　　地方税立法可采用“法定+授权”模式

　　2015年3月15日，十二届全国人大三次会议表决通过了修改《立法法》的决定，正式确定了税收法定原则。这表明全国人大及其常委会拥有专属立法权，对于国务院在何种情形下可以被授权，《立法法》明确了标准并作出了程序限定，而有关于地方的授权立法却无只言片语。这是否意味着至少就税收而言，地方没有话语权，只能服从中央立法的统一安排？

　　中国财税法学研究会副会长、武汉大学法学院教授熊伟在研读了《环境保护税法（征求意见稿）（以下简称“《征求意见稿》”）后发现，情况并非如此。《征求意见稿》授予地方的不仅有税率增减权，还有税基扩充权以及税收征管权。这种授权兼容了地方财政自主，让地方可因地制宜地调整税收要素，但也给税收法定原则带来了不确定性。熊伟表示，《征求意见稿》属于特例还是代表着未来地方税立法的趋势，这值得思考和商榷。

　　既然《立法法》第八条明确要求“税种的设定、税率的确定、税收征收管理等税收基本制度只能制定法律”，为什么《征求意见稿》没有直接固定税率和税基、规定税收征管的具体权限和程序，而是广泛授权地方相机行事？这是否违反了税收法定原则？

　　熊伟指出，到目前为止，我国由于宪法等法律的要求，地方并不能直接立法。《立法法》中的税种法定具有一定的指向性，比如谁是纳税人、税率是多少。只有在此基础上，才能考虑地方授权的问题。像现行的资源税，就给予了地方一定的自主权，允许地方作出一定的调整，鼓励因地制宜，扩大税基、提高税率。

　　在税收法定的基础上，熊伟提出了可供借鉴的三种模式。一是日本和韩国专门制定地方税法的做法。虽然该方法具有较大的优点，但是一次性制定地方税法难度较大。二是1994年到2008年期间，按照屠宰税和筵席税由地方管理的办法，将征收权下放到地方，规则由国务院制定，而地方的权限在于选择征收或者放弃。三是像车船税、环保税这样的税种，在坚持中央统一立法的前提下，要给予地方在税基、税率等方面一定的弹性空间，在税收法定、税种法定的基础上留给地方一定的自主权。“我比较赞同第二、三种，地方税的立法权应交给地方人大，不管是给予选择还是赋予一定的弹性空间，都应该由地方人大作出。但对于一些程序上的征管问题，可以授予地方政府规定，使之效率更高。”熊伟表示。

　　熊伟指出，税种法定可以扩充一下内涵，给予地方一定空间的选择权；在授权模式上，可以不采取法律概括式列举地方税种、税收立法权限的方式，而在具体税种立法中采用《车船税法》“法定+授权”模式和过去屠宰税、筵席税适用的地方选择权模式，实现宏观和微观两个层面的兼容。

　　地方税定位应“以支定收”

　　党的十八大报告中提出，要加快构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。而对于地方税体系如何定位，业界观点各不相同。

　　上海财经大学教授朱为群认为，地方税及其体系的构建，需要根据财政学的一般原理来思考。收入的合理性应该将其支出用途联系起来考虑。割裂支出与收入的联系，势必会对地方税体系的构建造成扭曲。因此，收入制度的合理性，首先要考虑支出制度的合理性。从“以支定收”的基本财政逻辑来思考，地方税及其体系的定位应该以地方财政支出为基础。

　　他从四个方面阐述了地方税的定位逻辑。第一，从功能定位来讲，不应承担调控功能，而是筹资功能。朱为群认为，地方税的功能应该是筹集财政资金而不是调控经济。从理论上来说，地方税取决于地方公共品的提供数量、方式及所需资金，往往需要通过很强的自主决策机制和广泛的民主参与机制来决定，因而地方税的筹资数额具有较强的不确定性和非连续性。此外，虽然地方税在筹集财政收入过程中会直接或者间接对经济起到一定的影响，但地方税对宏观经济的影响较弱。他还指出，地方税通常覆盖范围较小，很难发挥中央税所具有的宏观经济效应。从国际实践看，各国的地方税虽然形式多样、具体用途不尽相同，但都用于地方政府的公共服务支出。地方税的真正意义在于为地方政府提供所需要的收入，那些所谓的调控功能不仅可能缺乏正当性的支持，而且难以检验是否实现，反而成为税制不合理的诱因。

　　第二，从目标定位来讲，筹集资金的关键在于是否应该满足所有地方开支。按照是否具有常规性特征可将地方开支划分为基本支出和非基本支出。基本支出即维持地方政府运行所必不可少的常规性固定支出，由上级财政转移支付。非基本支出按照决策权或者决定权划分为上级政府委托的公共支出和地方政府自主决策的公共支出。上级政府委托或者法律规定由地方政府做的部分，由上级政府承担；而地方政府自主决策支出分三类考虑：地方普遍受益的公共支出应由地方税收筹集；特殊群体受益的公共支出应由不同类型的行政事业收费（基金）来筹资；代际收益的公共支出项目主要应由地方债来筹资。

　　第三，从规模定位来讲，地方税的规模取决于两个关键因素，一是地方普遍受益的自主支出规模大小；二是当地能够通过罚没、公共利润和公共资源所取得的财政收入规模。地方税的合理规模应该在合理界定地方政府自主决策且普遍受益公共支出需求的基础上，扣除本地政府可用于当地普遍受益的公共支出项目上的罚没收入、公共投资收益、公共资源收入等非税收入来确定，而不是某个固定比例或者数额。

　　第四，从负担定位来讲，应该从其受益范围以及地方合适税基的选择两个方面来考虑。就受益范围的匹配性而言，地方税与地方其他非税收入在受益范围上的不同决定了各自负担分配的定位；就适当基础而言，鉴于地区之间资源禀赋差异较大，经济发展不平衡，地方合适税基的选择应该因地制宜，可以地方的财产或者自然资源为分配依据构建地方税种，而不宜采用流动性的或全国统一税基作为地方税负担分配依据。

　　朱为群还就地方税体系建设提出了改革设想：一要推进地方财政收入体系综合改革；二要完善政府转移支付制度；三要尝试地方税的自主立法改革。

　　财政部门应为地方预算中涉税信息公开的主体

　　自2015年1月1日新《预算法》实施以来，对地方政府预算公开提出了更高更明确的要求，除涉密信息外的所有地方政府及其部门单位的收入和支出都要公开。内容应当更加细化，确保政府收入与支出更加透明和有效。而地方政府预算中的主要收入是税收收入，政府通过税款的使用为公众提供公共产品。因此，预算中涉税信息的公开不仅体现对纳税人权利的尊重，更是纳税人用税监督权的体现。

　　常州大学史良法学院及财税法治战略问题研究院教授黄建文基于《预算法》和《政府信息公开条例》中对地方政府预算公开所提出的要求，进行了思考并表达了自己的观点。

　　《预算法》第十四条规定“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开。”2010年财政部《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》规定，预算信息的公开主体是各级政府财政部门。国家税务总局《纳税人涉税保密信息管理暂行办法》第四条规定“根据法律、法规的要求和履行职责的需要，税务机关可以披露纳税人的有关涉税信息，……。”也就是说，税务机关有义务按规定主动公开涉税信息。那么，地方预算中涉税信息公开的主体到底应是财政部门还是税务机关？

　　黄建文认为，税务机关在纳税人的税款缴入国库后，财政部门就掌握了税款进入国库的信息，入库的信息也由财政部门掌握。根据《政府信息公开条例》的规定，预算报告属于县级以上人民政府及其部门应当主动向社会公开的信息范围。对于入库税款的安排与使用，并不属于税务机关的职责范围，税务机关无法掌握入库税款的具体使用信息，所以预算事项中的涉税信息公开，无论是主动公开还是依申请公开，均不属于税务机关的法定职责。

　　此外，黄建文还就申请公开涉税信息的对象、地方预算中涉税信息公开程度及公共预算支出中是否应包含税收支出信息表达了自己的观点。他认为，纳税人可以向财政部门申请公开本人纳税和所缴税款使用情况的信息以及其他纳税人税款使用情况的信息，但不能对第三方的纳税信息申请公开；预算支出应当公开到目级，且税收优惠情况应当在预算支出中予以公开。

　　本报记者 滕娟

关注读览天下微信， 100万篇深度好文， 等你来看……