检察院组织法应为内设机构改革正轨

　　1983年修订的《人民检察院组织法》第二十条规定“最高人民检察院根据需要设立若干检察厅和其他业务机构，地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构”。这是现行法律体系中关于人民检察院内设机构的最权威规定。根据该规定，最高人民检察院和地方各级检察院都有设置内部机构的权限。由于其只是原则性规定，实践中为各级检察院进行内设机构改革提供了理论的支撑。这种方便，一方面使得检察机关较好地适应了经济社会发展形势，及时增减、改革内设机构，如近些年陆续增设的案件管理机构、未成年人刑事犯罪检察机构等；另一方面，在改革的过程中，部分检察机关内部机构设置出现了较严重的不规范现象，最突出的就是检察机关内设机构不统一。这种不统一不仅仅体现在机构名称等表象上，更深刻地体现在检察权的运行机制上。十八届三中全会为司法体制改革指出了新的方向，十二届全国人大常委会已将人民检察院组织法修改列入立法计划，人民检察院组织法修改势在必行。

　　修改后的组织法，有必要为各级检察院内设机构改革划定轨道。

　　一、当前检察机关内设机构改革存在的弊端

　　近年来，检察改革成为一项重要的检察工作，而内设机构改革更是各项改革中最基础的一项。高检院虽然增设了案管办、未检厅等机构，但是整体上还是延续之前的机构格局，只是略作调整。地方检察院机构改革的幅度和样式就呈现出多样性，比如有些地方检察院进行了较大幅度的机构整合，有些地方延续以往的科（室）结构，使得检察机关的内部机构在整体上显现出一定的混乱。笔者认为产生这种情况，主要是因为检察机关内设机构改革中存在以下弊端。

　　1、缺乏权威性

　　法律最大的特点就是权威性，而产生权威性的基础必须是法律规定要清晰明确，表现出来的则是行为上的规范和统一。检察机关作为宪法规定的法律监督机有关，其一切行为必定要于法有据。检察机构改革更是如此，然而由于涉及检察机关内部机构设置的组织法第二十条过于原则性，导致在理解和适用中不够明确，赋予了各级检察院很大的自主权。结合我国检察机关上级领导下级的实际，地方检察院在内部机构设置上的自主权就要画上一个问号了，尤其是市县两级院。实际情况中，大多数机构改革也是在省院的统一领导下铺开的。这里就涉及到权威性的问题，某一省(直辖市)的改革工作能否得到高检院的支持？如果得到了认可，改革自然成功；如果不认可，改革成果可能付之东流。这也是改革过程中，参与改革的干警最担心的问题。

　　针对这种情况，笔者认为有两种解决方案。第一种是内设机构改革由高检院进行顶层设计，先试点，再铺开。好处是改革具有权威性，便于推动；缺点是可能不能与地方很好地结合，更有甚者在错误的政绩观引导下，可能会变形走样。第二种是内设机构改革由省级院启动，高检院容许一省范围内保持某种模式，不走回头路。好处是接地气，可能在一定程度上能符合地方实际；缺点是权威性不强，底气不足，不利于全国范围内机构设置的规范化。

　　2、缺乏系统性

　　检察机关的内部机构是检察职权运行的载体，一定程度上，检察职权的内部划分或者内部配置模式，决定了检察机关内部机构的设置。根据检察权的分解构建模块设置机构，是目前指引检察机关内设机构改革最主要的理论依据。比如，有学者认为可以将国家法律配置给检察机关的检察权分解为“职务犯罪侦查权”、“审查逮捕权”、“刑事公诉权”、“刑事诉讼监督权”、“民事审判监督权”、“行政公诉与行政诉讼监督权”、“法律话语权”等“检察职权块”，并依此进行整合设置对应的业务机构。用这种理论解决横向的内部机构设置，笔者是十分赞同的。但是纵向来看，是否对高检院、省院、市县院四级都适用，是有待商榷的。原因不在于检察权的分解上，而在于实际操作层面。高检院作为全国检察系统最高的领导机关，其各项职能划分应当是朝着精细化的方向发展；最底层的区县级检察院，受限于人员、案件数量、案件性质等影响，其职能应当整合，形成工作合力。而省、市两级如何进行职能分解重构，是粗还是细，目前理论和实践层面都缺乏参考依据。另外，检察机关内设机构改革还应当与检察人员分类管理改革等结合起来，统筹推进。但是现阶段分类管理改革步伐滞后，对整体效果产生了影响，也增加了改革的时间、人力、财力成本。

　　笔者认为，改革虽然是探索性的工作，但是不能忽视系统建构，不能只“牵一发”，要做好“动全身”的准备，尽量降低成本。

　　3、缺乏彻底性

　　这是检察机关内部机构设置混乱的重要因素之一。目前，改革以基层院试点为主，这里问题就出现了。一方面，部分试点单位未完全按照改革的要求落实。因为改革即意味着利益的重新分配以及原有秩序的打破和重建，必定有人乐意接受，也必定有人极具反抗，还有人观望等待，导致改革前和改革后双轨运行的怪相，无形中加剧了内设机构混乱的局面。另外，改革的标准是否统一规范、是否又存在某些特例，也会对试点整体情况产生影响。

　　笔者认为，机构改革不彻底的原因除了上边论述的缺乏权威性和系统性，还有一点就是缺乏群众基础，或者说改革方案不完全符合实际。针对这种情况，试点中应当注重总结改进。

　　二、检察机关内设机构改革应考量的因素

　　检察机关内设机构改革是一项系统工程，其目的和过程都体现在对某种内部工作模式的探讨、优化和巩固，因此，从这个角度说，检察机关内设机构改革是永远没有终点的工作。然而，能否据此就认为内设机构改革可以任意而为，无章可循呢？笔者认为，进行内设机构改革设计时，应当力戒随意性，而遵循某种统一的指导原则，大致而言，要考虑以下五个因素。

　　1、合法

　　检察机关作为法律监督机关，其各项工作开展必须依法而行，鉴于此，开展内设机构改革时也必须在法律规定的范围内进行，即考虑合法性，主要体现在两个方面。一方面是就改革本身而言，改革者是否有合法的主体权限、改革方案所依循的指导理论是否有坚实的法律基础（指导理论本身是否是对法律的理解和适用，而不是还未得到法律认可的学者或专家的观点）、改革中涉及的事项是否与基本法律（主要指宪法）发生冲突等，换句话说，即改革是否合法。另一方面是内设机构设置是否合法，主要体现在机构设置规格、各内设机构之间的配合制约机制、改革后的工作职责和流程、构人员编制等情况是否合法。

　　2、合理

　　检察机关内设机构改革还应当考虑合理性因素，主要体现在是否遵循了改革的客观规律、方案设计是否科学合理、是否经过了必要的程序、是否考虑了相关因素、是否做到了权责利相统一、是否比改革之前有所进步、是否更有利于检察职能的履行、是否符合中央改革精神等。考虑合理性因素，一方面能够弥补法律规定的空白，另一方面也使得改革更务实、更容易获得成功，退一步讲，还能够降低改革失败所带来的损失。

　　3、规范

　　规范的目的，是为了克服改革中内设机构设置五花八门的现象，进而消除这种不规范对法律监督职能履行的负面影响。检察机关上级领导下级、高检院领导全国检察院的领导体系决定了其不同于其他的国家机关，加之其具有专业化的内在需求，机关内部机构设置应当规范统一。有学者提出了“统一分级设置”理论，“统一”就是要求检察机关在内部机构的设置上，坚持统一的标准、统一的名称、统一的级别和统一的模式；“分级设置”就是区分不同级别的检察院，根据其职责、管辖区域和工作量的大小，分别设置数量不同的内设机构。这种观点，在横向和纵向上都有所考虑，尤其是给出了横向设置的具体方案。但是，相对于“统一”而言，“规范”更强调价值取向，“规范”的内在要求包含了“统一”的要素，在一定程度上它要求内设机构设置要具有适正性。

　　4、高效

　　“高效”就是检察机关的内设机构要能够保证检察权在有效节约司法资源的情况下行使。司法效率旨在解决司法资源如何配置的问题，司法效率的核心应当被理解为司法资源的节约或对司法资源有效利用的程度。可见，“高效”就是要充分利用有限的司法资源，达到“低投入”、“高回报”的效果。

　　5、精简

　　“兵不在多，在于精。”检察机关作为国家机关的重要组成部分，依靠公共财政负担费用，在内部机构设置时应当有成本意识。追求精简的机构，不仅是勤俭节约优良传统的体现，更是检察机关专业化的内在要求。由于检察工作本身具有极强的专业性，这就要求检察工作人员必须具有很强的业务素养，成为“精兵强将”。

　　三、检察院组织法应当如何规定内设机构

　　《人民检察院组织法》第二十条作为指导检察机关内部机构设置的金科玉律，必须具有明确的价值取向。针对现阶段各级检察机关改革中形成的内设机构不规范、不统一，乃至一定程度的混乱现象，有必要通过组织法的修改，为检察机关内设机构改革正本清源，发出最权威的声音，使得好的改革成果得到巩固，不科学的改革得到及时纠正，避免检察机关在内设机构改革问题上浪费过多的人财物力。

　　检察院组织法第二十条规定为：“最高人民检察院根据需要，设立若干检察厅和其他业务机构。地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构。”建议修改为：“最高人民检察院根据需要，按照精简高效原则，设立若干检察厅和其他业务机构。地方各级人民检察院根据最高人民检察院的统一规划，设立相应的检察业务机构”。

　　参考文献：

　　[1]向泽选：检察职权的内部配置与检察机关内设机构改革，载《河南社会科学》2011年03期。

　　[2]邓思清：检察权内部配置与检察机关内设机构改革，载《国家检察官学院学报》2013年第2期。

　　[3]钱弘道：《论司法效率》，载《中国法学》2002年第4期。

　　文/徐懿

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