检察机关介入公益诉讼之探析

　　【摘要】在我国近些年的司法实践中，出现了由检察机关介入公益诉讼的若干案例。检察机关介入公益诉讼十分必要。建立并完善检察机关介入公益诉讼的制度，对于国家利益和社会公共利益保护具有十分重要的意义。

　　【关键词】检察机关；公益诉讼；程序

　　公益诉讼一词最早出现在罗马法中，是保护国家利益和社会公共利益的诉讼。检察机关介入公益诉讼，是指检察机关对给国家利益和社会公共利益造成侵害的案件，向法院提起诉讼或支持、参与诉讼活动，追究相关人法律责任的活动。

　　十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，最新的《民事诉讼法》及相关司法解释中，也逐步赋予了检察权机关介入公益诉讼的权利。但对于检察机关应该以怎样的方式介入到公益诉讼中，理论界一直有不同认识。笔者认为，应赋予检察机关代表国家和社会介入公益诉讼的权利，并对检察机关介入公益诉讼的程序等问题作出明确的规定，以更好地保护国家利益和社会公共利益不受非法侵害。

　　一、检察机关介入公益诉讼的必要性

　　1、检察机关作为法律监督机关决定了检察机关介入公益诉讼的必然性

　　在我国的国家机关中，检察机关是最能代表国家利益和社会公共利益的主体。检察机关是我国的法律监督机关，负有监督法律正确实施的职责，当国家利益和社会公共利益受到侵害时，检察机关能够尽力维护国家利益。此外，检察院的工作人员熟悉法律，并且具有较强的侦查能力，能够有效地维护国家利益和社会公共利益。当某一行为侵害国家利益或社会公共利益时，检察机关有义务向人民法院提起诉讼。

　　2、社会发展中出现的新问题，决定了检察机关介入公益诉讼的紧迫性

　　当一个民事行为对国家和社会公共利益造成损害时，因为这些行为并没有对特定的公民、法人或其他组织的利益造成侵害，因此并没有人享有诉权。即便法律赋予其享有起诉权，也常常因为与自身利益无关而无人起诉。检察机关行使起诉权，可以启动诉讼程序，使人民法院可以依法对此类案件进行审判。

　　行政机关的具体行政行有可能破坏国家利益和社会公共利益，特别是在行政许可领域，滥发许可，造成资源破坏性利用时，个人和组织往往与案件无利害关系。此外，在行政案件中，个人和组织面对的是国家行政机关，起诉难、取证难的现象依旧存在，这就使此类案件无人起诉。赋予检察机关对此类案件的起诉权，不仅可以更好地保护国家和社会利益，而且可以对行政权起到监督和制约作用。

　　二、检察机关介入公益诉讼的意义

　　1、有利于维护公共利益。公共利益指的是不特定的多数人的利益

　　当公共利益受到侵害时，民事诉讼仅以个人救济为宗旨，很难保护社会公共利益；行政权的扩张性又决定了某些行政部门很可能成为公共利益的侵害者，仅仅通过行政手段去维护公共利益是难以实现的。建立检察机关介入公益诉讼制度，对于更好的保护社会公共利益，弥补我国保护机制的不足具有十分重要的作用。例如：贵州省金山县检察院认为金山县环保局不处罚逾期缴纳排污费企业，损害了公益，遂对金山县环保局提起行政公益诉讼。金沙县环保局在收到法院《应诉通知书》后，对该企业做出了行政处罚的决定。检察院认为行政公益诉讼的目的已经达到，遂提出撤诉，法院审查后裁定准予撤诉。金山县检察院的做法很好的维护了社会公共利益。

　　2、有利于实现社会公平正义

　　公平正义是法治社会的永恒追求，维护公共利益就是维护多数人的利益，从而实现社会的公平正义。此外，检察机关作为法定的法律监督机关，通过诉讼的方式维护公共利益，不仅有利于社会舆论的公开监督，而且可以确保案件得到公正的裁判，从而更好的实现社会的公平正义。

　　3、有利于诉讼效率的提高

　　检察机关拥有众多的提起诉讼的优势资源，比如较为全面的法律知识、较强的调取证据的能力。当公共利益受到侵害时，检察机关可以在较短的时间内查明事实，介入诉讼，确保诉讼效率。

　　三、检察机关介入公益诉讼的条件

　　1、有相关的法律规定

　　德国民事诉讼法规定，检察机关作为社会公共利益的代表，对涉及国家、社会公共利益的重大案件可提起民事诉讼；《法国新民事诉讼法》有相应的规定，其中第422条：“法律专门规定的案件中，检察机关作为主要当事人提起诉讼”。目前，我国还没有相关的法律规定检察机关可以介入公益诉讼。

　　2、符合诉讼的一般条件

　　公益诉讼作为诉讼的一种，必须符合法定的起诉条件。对于民事公益诉讼，起诉条件应包括：属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖，有具体的诉讼请求和事实、理由，有明确的被告，对于行政公益诉讼以及刑事附带民事公益诉讼，起诉也必须满足法定条件。

　　3、案件应是严重损害国家和社会公共权益，或是侵害公民、法人的合法权益并且危害到国家和社会公共利益的案件。

　　4、其他主体提起诉讼的机制受阻

　　起诉机制受阻包括两种情形：一是无特定的组织或个人起诉，二是虽有特定的组织或个人起诉，但其不敢、不愿或者没有能力起诉。对于第一种情形，检察机关可自行提起诉讼，以维护公共利益。对于第二种情形，检察机关可通过参与诉讼或支持诉讼的方式介入到公益诉讼中。

　　四、检察机关介入公益诉讼的方式与程序

　　检察机关介入公益诉讼的方式主要由以下几种：参与诉讼、支持诉讼、提起诉讼。

　　1、支持诉讼

　　对于个人、组织等提起的公益诉讼，当事人因客观原因无法收集到与案件有关的关键性证据时，可以向检察机关提出调查搜集相关证据的申请。检察人员在接到相关的申请后，经过核实，认为需要调取证据的，可以按照程序依法调取相关证据，支持诉讼。

　　2、参与诉讼

　　对于操纵市场、不正当竞争等既对个人利益造成侵害，又对国家和社会利益造成侵害的案件，检察机关可以在接到报案、控告、举报后，查明案件事实。如果确实存在国家和社会利益受到侵害的情况，检察机关可以与个人利益受到侵害的当事人作为共同原告参与到诉讼中，作为公益诉讼的原告，代表国家和社会利益介入诉讼。

　　3、提起诉讼

　　3.1 做好起诉前准备工作

　　3.1.1 查明案件事实，收集与案件相关的证据材料。

　　3.1.2 确定损害国家利益和社会整体利益的当事人。对于双方恶意串通，损害国家和社会整体利益的案件，列双方为案件被告；对于侵害不特定的公共利益的案件，列对方为案件被告。

　　3.1.3 将投诉作为检察机关提起公益诉讼的前提。行政执法与司法相比，具有主动性和及时性的特点。为了更好的制止和惩处侵害公益的行为，检察机关在提起公益诉讼之前，可以到相关行政部门进行投诉，从而及时的制止违法行为，将对公益的损害程度降低到最低。只有在投诉无果时，方可提起诉讼，将诉讼作为保护公益的最后手段。

　　3.1.4 确定对案件有管辖权的法院。公益诉讼与其他普通诉讼相比，往往会涉及不特定多数人的利益，案件复杂，办案难度较大，因此应提高公益诉讼案件管辖级别，即一审法院应为中级人民法院。

　　2014年12月8日最高人民法院审判委员会通过的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条规定：第一审环境民事公益诉讼案件由污染环境、破坏生态行为发生地、损害结果地或被告住所地的中级以上人民法院管辖。此时应由与案件有管辖权的法院相对应的同级人民检察院提起诉讼。

　　3.2 积极出庭应诉

　　在法院决定立案受理，启动诉讼程序后，检察机关应认真做好出庭准备工作，在庭审中积极运用证据，适时举证；对于对方当事人提出的证据进行认真的质证。同时在胜诉后，密切关注案件的执行情况。

　　文/任梦桥