浅析人民陪审制度的意义及完善

　　【摘要】人民陪审制度是我国一项重要的司法制度，是司法民主的重要体现。本文在梳理人民陪审制度立法现状的基础上，重点分析了人民陪审制度的重要意义和当前存在的现实困境，并对如何完善人民陪审员制度提出了具体的路径。

　　【关键词】人民陪审制度；立法现状；意义；困境；路径

　　中共十八届四中全会明确提出，要“完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度。”这为改革人民陪审员制度指明了方向，为贯彻党的十八届三中、四中全会关于人民陪审员制度改革的部署，进一步推进司法民主，完善人民陪审员制度，保障人民群众有序参与司法，提升人民陪审员制度公信度，促进司法公正，最高人民法院联合司法部于2015年5月20日发布了《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》（以下简称），决定在北京、河北、黑龙江、江苏、福建、山东、河南、广西、重庆、陕西等10个省（区、市）的各5个法院（含基层人民法院及中级人民法院）开展人民陪审员制度改革试点工作。这标志人民陪审员制度新一轮的改革正式拉开了序幕。

　　一、人民陪审员制度的立法现状

　　我国的现行的人民陪审制度主要是借鉴和沿袭苏联模式，到今天已经走过60多年的发展历程。新中国成立后，我国在人民陪审制度方面制定了一系列的法律法规，其中关于人民陪审员制度的存废争论也在这些法律中得到体现。具体来看，1951年的《人民法院暂行组织条例》和1954年的《宪法》和《法院组织法》都对陪审员制度作了明文规定。之后，在被称为十年浩劫的文革时期，1975年的《宪法》直接取消了陪审制。“文革”之后，人民陪审制度由于在实践中长期存在操作僵化，缺乏统一性和灵活性，最终流于形式而被人们淡忘，并在1982年的《宪法》和1983年修改的《人民法院组织法》中被革除，这就导致我国目前实行的人民陪审制度是没有宪法根据的。不过，1979年通过、1996年修正的《刑事诉讼法》重申了过去宪法和法律关于人民陪审制度的有关规定；1982年试行、1991年通过的《民事诉讼法》和1989年通过的《行政诉讼法》也都对人民陪审制度作了规定。此外，国务院、最高人民法院和司法部等有关部委以及一些地方人大，专门就贯彻实施人民陪审员制度制定出台了一系列的规范性文件和地方性法规。比如，2004年8月，全国人大常委会通过《关于完善人民陪审员制度的决定》于2005年5月1日起正式实施，这是人民陪审员制度发展历史上的第一部单行法律，标志着我国的人民陪审员制度逐渐步入法治化轨道。2008年，中共中央又出台《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》(以下简称《决定》)，明确要求各级人民法院特别是基层法院全面贯彻《决定》，切实落实各项制度、改进人民审判员工作。最高人民法院遵照《决定》精神，以实现公正司法为目标，也先后在人民法院三个五年改革纲要中，把“完善人民陪审员制度”作为中央司法体制和工作机制改革的重要任务，相继颁发了《人民陪审员管理办法》和《人民陪审员培训实施方案》。2010年年初，最高人民法院又分别颁布《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》、《关于人民陪审员工作问题的答复》两份司法文件。这些规范性法律文件构成了我国人民陪审员现行的制度体系。

　　二、人民陪审制度的重要意义

　　1、有利于体现社会主义国家的人民性

　　我国是社会主义国家，人民是国家的主人，通过人民陪审员参与到审判可以最大限度的体现法治的民主性和人民性。今天的西方资产阶级国家都十分重视普通民众参与司法审判活动，并将其作为司法民主的重要内容，那么在我国社会主义条件下，更应该吸收广大人民群众参与审判工作，从而充分实现社会主义的司法民主[1]。人民群众参与法院的审判工作，可以将实际的法律案件与枯燥的法条相结合，能让普通民众更好地感受司法、理解司法、支持司法、监督司法，更好地领会法律精神，从而为构建法治社会奠定坚实的社会基础。

　　2、有利于实现司法公正

　　公正是法治的生命线，司法公正对社会公正具有重要引领作用，人民陪审员来源于社会各行各业，参加庭审时不易受到各方影响，一定程度上能够保证公正处理案件。此外，人民陪审员可以运用他们的日常思维来平衡一些法官僵化的法律思维，从而为案件审理提供支持，协助法官更好地查明案件事实，进而做出公正的判决。同时，作为人民监督司法的一种形式，人民陪审员有助于提高公众参与司法审判的广泛性，有助于让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

　　3、有利于抑制司法腐败、提高司法公信力

　　当前刑事案件处于多发期和上升期，由于案件基数大和人民群众对公检法机关的要求不断提高，司法腐败日益成为人们关注的焦点。当前，司法公信力不高，司法机关的工作成效与人民群众的期待值还存在不小的差距，这其中一个重要的原因就是司法缺少人民群众的有效监督。英国阿克顿勋爵曾经说过“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”。司法权力也同样应该受到有效制约。虽然我国已经建立了对权力的多重监督机制，如人大监督、上级监督、纪检监察部门监督与舆论监督等。但是这些监督多是事后监督，而人民陪审员参与到案件的审理过程中，能实现过程监督，一定程度上能够将司法权力关进笼子里，进而提升司法的公信力。

　　4、有利于促进司法去行政化

　　在司法实践中，司法的行政化严重制约了人民陪审制度价值的有效实现，人民陪审制的虚化亦为司法行政化的滋长提供了空间。随着中共十八届三中、四中全会提出要“建设法治国家，深化司法体制改革”，作为改革重要内容之一的司法去行政化正在如火如荼地展开。人民陪审制度的完善，不仅会增强人民陪审员的责任意识，提高人民陪审员参与审判的积极性，在合议过程中积极发表自己的观点，集思广益，使人民陪审员的立场在裁判中得以体现，而且会直接改变人民陪审员“陪而不审”的现状，凸显合议庭的重要地位，实现“让审理者裁判”的司法改革目标，从而促进司法的去行政化。

　　三、我国人民陪审制度的现实困境

　　1、现行的人民陪审制度没有宪法依据

　　宪法是国家的根本大法，规定了一国的社会制度和国家制度的基本原则以及公民的基本权利义务等。建国以来，我国先后颁布了四部宪法，其中除“文革”时期的1975年宪法外，1954年宪法和1978年宪法都对人民陪审员制度做出了明确规定，充分体现了国家人民陪审员制度重要性的推崇，也为制定具体的法律、法规和配套制度措施提供了宪法依据。而现行宪法却没有对人民陪审员制度做出规定，虽然至今己通过四个宪法修正案，但也未涉及该项制度。《决定》的颁布实施，在我国历史上首次以单行法律的形式，对人民陪审员制度进行了规范和完善，固然意义重大。但从立法层次来看，其毕竟只是一项普通立法，位阶低于宪法。人民陪审制度是一个国家司法民主和司法公正的重要体现，赋予其宪法地位是十分必要的。

　　2、法律规定缺乏可操作性

　　目前，规范人民陪审员制度最主要的法律还是《决定》，但《决定》的内容过于笼统，缺乏可操作性。比如，《决定》第二条规定，人民陪审员制度适用于社会影响较大的刑事、民事、行政案件和刑事案件被告人、民事案件原告或被告、行政案件原告申请的案件。但是三大诉讼法和《人民法院组织法》却没有明确人民法院在审理何种类型的案件时，必须有人民陪审员参与组成合议庭，导致司法实践中人民法院对人民陪审员制度的选择适用具有较大的随意性。另外，目前的法律对人民陪审员的权利义务规定得也不具体。虽然《决定》对人民陪审员制度作了较为详细的规定，但没有明确规定人民陪审员的权利和义务，给如何保障人民陪审员与法官享有同等权利以充分准确地行使审判权、如何加强对人民陪审员的约束管理带来了困难。此外，除了法律规定缺乏操作性外，目前的法律规定还存在不统一的问题，比如，《人民法院组织法》、《刑事诉讼法》与《人民法院组织法》、《刑事诉讼法》关于人民陪审员的称谓并不统一。前两部法律中规定为“人民陪审员”，后两部法律中则规定为“陪审员”。同一法律体系中，称谓不一，有违法律的统一性要求。

　　3、人民陪审员“陪而不审、审而不议”现象依然严重

　　《决定》出台之前，由于没有具体法律的支撑，人民陪审员“陪而不审”的现象就已经普遍存在。为了解决这一问题，《决定》规定人民陪审员参与合议庭审判的过程中同时要对案件的事实认定和法律适用进行独立的表决，除了享有独立的表决权外，人民陪审员还享有同法官同等的权利。即便如此，这没有从实质上改变实践中普遍存在的“陪而不审”的现象。司法实践中，由于陪审员缺乏专业素养、参与案件审判的经验不足以及陪审员责任意识不强而消极履行陪审的职责等多方面的原因，致使陪审员不能充分发挥其所应有的作用，从而造成陪审的案件质量不高的结果，陪审变成“陪衬”[2]。除了“陪而不审”的现象之外，“审而不议”也是一个普遍存在的问题。实践中，很多人民陪审员在开庭前对案件情况不了解，在庭审过程中，不发表看法，庭审完全由审判长进行，陪审员只做一些辅助性工作，如宣读程序性材料等。而对于关系到案件事实认定，案件判决时的法律法规适用等重要的问题，陪审员一般不发表意见，或很少发放表意见，而全由法官掌控。在合议庭具体评议案件时，人民陪审员更是唯法官意见是从，没有自己的观点，成为名副其实的“陪审”。

　　四、完善人民陪审员制度的具体路径

　　1、重新确立人民陪审制度的宪法地位

　　“一国在宪法中缺乏关于陪审制度的规定，那么立法机关也就自然而然地可以自由决定是否适用陪审制[3]。”因此，人民陪审员制度作为一项重要的司法制度，要想在实际运用中得到有效执行，必须规定在宪法这一根本大法中。只有将其写入根本法，才会在社会上逐渐形成尊重人民陪审员制度、尊重人民审判员的法制意识；才会逐步提高公民的司法参与意识，从而实现陪审制度的初衷，即实现司法民主。1982年宪法进行修改时，立法者取消有关人民陪审员制度的条款的主要原因是，立法者考虑到经历过文革的破坏之后，中国当时的司法审判制度被彻底破坏，如果不考虑实际国情而断然恢复人民陪审员制度会导致重走1978年宪法之后的老路，即虽然将制度写入了宪法，但因为许多配套措施都不完善、有能力担任人民陪审员的公众也少之又少，导致制度被架空。如今，我国的司法环境经过多年努力，已经得到很大改善。人民陪审员制度作为一种重要的司法制度与民主政治制度，应当在现行宪法中得到明确规定，为其实施与完善提供有力的宪法依据。

　　2、制定专门的《人民陪审员法》

　　如前文所述，我国关于人民陪审制度的法律规定不仅缺乏操作性，也存在规定不统一的情况。因此，解决这一问题最根本的办法是由立法机关制定专门的《人民陪审员法》，通过专门立法对人民陪审制度的实施和人民陪审员的具体规定，确保人民陪审制度的实施有法可依，有章可循。当前，《决定》虽然是关于人民陪审制度的一个单行法，为其实际操作提供了一定的可能性，但在实际操作中仍然有很大的困难，暴露出很多问题，因而，我们有必要通过专门立法对人民陪审员的选任制度、权利义务、管理和培训、财政保障等具体问题作出详细的规定。此外，《人民陪审员法》还要明确人民陪审制度的适用范围。现行的《决定》中只规定了“社会影响较大”的各种民事、刑事、行政案件的第一审适用人民陪审制度，由于“社会影响较大”的具体标准模糊不清，这就直接到哦之人民陪审制在适用中十分混乱，甚至出现法官滥用职权、贪赃枉法的现象。因此，通过制定专门的《人民陪审员法》，完善我国的人民陪审制度，必须对其适用范围作出具体的规定，界定何为“社会影响较大”，具体哪些案件必须适用陪审制，这对人民陪审制度在实践中的适用无疑会起到巨大的推动作用。

　　3、继续做好人民陪审员制度的改革试点工作

　　《实施办法》虽然只适用于试点地区，但却但集中反映了人民陪审员制度改革的价值取向和核心内容。与《决定》相比，《实施办法》主要在以下几个方面做了探索：一是在人民陪审员的选任条件上，即将人民陪审员的任职年龄从年满23周岁提高到28周岁，学历要求从一般大专以上降低到一般高中以上。农村地区和贫困偏远地区可以考虑对品行良好、公道正派、德高望重者放松学历要求。这样做的目的是为了进一步扩大人民陪审员选任范围，强调要吸收普通群众，兼顾社会各阶层人员的结构比例，实现人民陪审员的广泛性和代表性；二是针对司法实践中一些人民陪审员“陪而不审、审而不议”的现象，《实施办法》就完善人民陪审员参审案件机制提出一系列改革举措，例如合理确定每个人民陪审员每年参与审理案件的数量比例，探索重大案件由3名以上人民陪审员参加合议庭机制，健全人民陪审员提前阅卷机制，完善人民陪审员参加合议庭评议程序，严格落实人民陪审员合议庭笔录和裁判文书签名确认制度；三是明确了人民陪审员的参审范围。相比《决定》对人民陪审员参审范围模糊规定，《实施办法》首次规定“涉及群体利益、社会公共利益的，人民群众广泛关注或者其他社会影响较大的第一审刑事、民事、行政案件，以及可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的第一审刑事案件，原则上实行人民陪审制审理。”除上述改革内容外，《实施办法》综合考虑我国经济社会发展和司法实际，鼓励试点地区在立法机关授权范围内，以多种模式探索推进司法民主。比如，鼓励试点地区在实践中逐步探索实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题，积累经验，充分发挥人民陪审员富有社会阅历、了解社情民意的优势，提高人民法院裁判的社会认可度。相信，试点地区的探索创新一定会为将来《人民陪审员法》的制定积累宝贵的实践经验。

　　参考文献：

　　[1]王利明：《司法改革探究》，法制出版社2000年版，第389页。

　　[2]崔晶晶：《论我国人民陪审员制度的完善》，暨南大学2013年硕士学位论文。

　　[3][美]汉密尔顿等：《联邦党人文集》，商务印书馆2004年版，第416页。

　　文/储莉莉

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