流浪儿童法律保护问题探讨

　　【摘要】流浪儿童问题是一个在发达国家和发展中国家都存在的世界性难题。目前我国已有多个立法涉及到了未成年人权益保护的问题，但尚未形成完善的儿童权利保护法律体系，对流浪儿童这一特殊问题的法律调整更是仅限于原则性规定，不适应实践需要，应对流浪儿童立法保护问题进行了进一步的探索研究。

　　【关键词】流浪儿童；立法保护；框架研究

　　联合国儿童基金会执行主席卡萝尔－贝拉米称“孩子们是安全和世界发展的基础。”根据联合国《儿童权利公约》精神，儿童系指18岁以下的任何人，多指0-14岁的未成年人。根据《民法通则》的规定，在中国，流浪儿童是指年龄在18岁以下，脱离家庭和离开监护人流落社会连续超过24小时，失去基本生存和可靠保障而陷入困境的少年和儿童。在现阶段，流浪儿童仍大量地存在着，流浪儿童问题是一个在发达国家和发展中国家都存在的世界性难题，既是社会问题，更是亟待解决的法治问题，日益受到社会各方面特别是法律界的普遍关注。

　　一、流浪儿童的自身困境及社会危害决定了对其进行法律保护的必要性

　　据联合国儿童基金会公布的数字，全世界现有流浪儿童总数约在8000万到1亿人之间。《“十一五”流浪未成年人救助保护体系建设规划》客观指出：“在目前我国流浪未成年人数量在100-150万人左右”，其中15岁以下的占90％以上，人数呈逐年上升的趋势。流浪儿童的合法权益得不到保障，身心健康受到严重影响。很多流浪儿童还沾染了各种恶习，有的还实施违法犯罪行为或受犯罪团伙的教唆、利用而进行违法犯罪活动，成为滋生青少年犯罪的土壤，给国家和社会带来潜在的隐患和不稳定因素，严重影响社会治安。对流浪儿童的保护应成为社会义不容辞的责任，是社会正义的充分体现，更符合法理原则和精神，如何构建新形势下保护流浪儿童的法律体系确实是一个需要引起足够重视的问题。

　　二、我国流浪儿童法律保护的现状及存在的问题

　　自从1899年世界上第一部保护儿童权益的专门法律—美国伊利诺斯州的《少年法庭法》诞生以来，世界上几乎所有国家都已先后制定了保护儿童权益的专门法律、法规，保护儿童已成为世界各国共同遵守的国际化准则。纵观世界各国政府有关儿童权利保护的立法，大致可分为三种类型：第一种，面向全体儿童福利的立法，这种立法以保护全体儿童的福利为宗旨，对涉及儿童生存、身体、健康等作专门规定，如日本及我国台湾地区的《儿童福利法》；第二种，针对特殊儿童的立法，这种立法以保护某一特殊儿童群体或儿童的特殊权利为宗旨，这类特殊儿童群体多为处于困境中的儿童，他们的权利容易受到侵犯，需要特殊保护，如针对残疾儿童的立法，针对孤儿、流浪儿的立法和针对违法犯罪儿童的立法；第三种，综合性立法，这种立法是前两种立法的综合形式，即在一部法律中既针对全体儿童权利保护，又针对特殊儿童权利保护。通常情况下，一个国家的儿童权利保护立法会采取多种方式，既有针对全体儿童权利的立法，也有针对特殊儿童的立法。例如日本，既制定了针对全体儿童的《日本儿童福利法》，也制定了针对特殊儿童的《日本少年法》。通过立法确认儿童权利的真正意义在于体现国家和政府对儿童权利的重视及对儿童权利实现所承担的责任。无论以哪种方式制定有关儿童保护的法律，目的都是通过立法确认和保护儿童权利。

　　我国目前所采取的是综合性立法，基本形成了以宪法为基础，以《未成年人保护法》为主体，包括婚姻法、继承法、义务教育法、母婴保健法以及有关的行政法规，地方法规在内的保护儿童的法律体系。多个立法中确实涉及到了未成年人权益保护的问题，但以未成年人为保护对象的法律只有两个——《中华人民共和国未成年人保护法》和《中华人民共和国未成年人犯罪预防法》，其他的法律中只有个别条款涉及到。现有的法律对于保护未成年人权益的规定太原则，存在着内容庞杂又不具操作性的特点，我国还没有形成一个便于实际操作的保护未成年人的法律体系、执法体系。现有保护尚未形成完善的儿童权利保护法律体系，并且缺乏规范性和操作性。对流浪儿童这一特殊问题的法律调整更是仅限于原则性规定，不适应实践需要。

　　2003年8月1日我国颁布实施的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》对城市流浪乞讨人员的救助与管理办法作了较为详细的规定，对流浪儿童群体的关注却存在着较大的空白。《救助管理办法》只有第五条对涉及流浪儿童，即“公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知其向救助站求助；对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，还应当引导、护送到救助站。”没有就流浪儿童的特殊性指定充分的区别于成年人的救助措施，操作性不强。例如，关于救助时间，《救助管理办法》规定一般不超过10天，但是实际操作中，这一期限根本无法查清流浪儿童的家庭背景，教育和矫治更难以做到；再如，《救助管理办法》在救助场所、设施、人员等方面没有针对儿童规定任何特殊要求；另外，《未成年人保护法》强调救助的必要性，《救助管理办法》则强调救助的自愿性，当以自愿为原则的救助取代强制性的收容后，对未成年的孩子是否也应给予“自愿选择”的权利，这成了摆在管理者面前的一道难题。

　　三、流浪儿童保护法律研究框架探讨

　　面对我国儿童保护立法体系的不完善，专业人士提出多种方案以构筑未成年人法律保护框架，并成立了中国法学会青少年法律研究会对青少年保护法律问题进行专门研究。但青少年保护法律的构筑是一个系统工程，且涉及到许多民法基本制度问题，有待于民法典的出台。也有许多法律工作者呼吁出台《未成年人保护法》和《未成年人犯罪预防法》的实施细则以应急需，目前未见成文，且流浪儿童这一特殊群体儿童保护即使在实施细则里也难尽其详，但流浪儿童保护又急需法律支持，因此笔者在参考了有关法律专家和儿童权利保护专家的意见的基础上认为，无论我国对流浪儿童保护是采取综合立法还是专门立法，有以下几个方面的问题是必须要解决的：

　　1、以监护制度为核心的立法研究

　　近日在石家庄举行的救助流浪儿童国际学术研讨会上，来自国内外多个儿童组织的专家提交的研究成果指出：我国流浪儿童产生的原因主要来自家庭，除此之外，学校教育不当，社会问题等也是造成儿童流浪的原因。从监护制度上进行立法，可以从源头上制止流浪儿童的产生，事半功倍。现行《民法通则》对于未成年人监护的法律规定实际上只有两条，相对监护这一重要法律制度而言，这显然是远远不够的，流浪儿童情况又较为复杂，必须通过立法加以细化。

　　1.1 确立家庭监护制度。比如什么是监护制度，哪些人能做监护人，夫妻离婚后怎样来保证监护制度有效地实施，监护人不履行监护权应承担的法律责任等，这都需要家庭法律制度来调整。流浪乞讨儿童的生活和成长需要监护人的帮助与教养，而对流浪儿童监护人不履行监护权的法律责任的规定散见于《民法通则》、《治安管理处罚条例》、《刑法》、《未成年人保护法》、《未成年人犯罪预防法》等法律文件，一些监护人对此并无系统认识。

　　1.2 确立学校监护代理制度。监护人把自己监护职责中的一部分委托给学校，学校因为过错而要承担法律责任，这就形成了学校与未成年人之间的法律关系。

　　1.3 确立社区儿童状况监护制度中的干预权。这种干预权在美、法等国均有相关立法，如法国法律规定17岁以下儿童应接受义务教育，如某个儿童长期滞留在家，社区工作者会上门了解情况并动员家长送儿童入学，家长拒绝劝告将受处罚。我国社区儿童状况监护制度也需赋予社区工作人员一定的干预权，在儿童权利受到侵害而又无自我保护法律意识时，这种干预是非常必要的，可大大降低因家庭暴力和父母把儿童乞讨当作谋财手段类的儿童流浪几率。对那些有劣迹或轻微违法犯罪行为、家长管不了、学校不愿管的孩子，政府也要提前干预，送他们去工读学校或类似的机构，不能看着他们步入歧途。

　　1.4 确立国家监护制度。要通过有关法律明确规定：在未成年人不能获得有效监护的情况下，谁负有法定义务去为他们提供监护的问题。对于没有自主能力和完全行为能力的流浪乞讨儿童，政府有义务承担起监护的责任。由国家组织未成年人的监护教育机构，保证孩子们能顺利健康地成长。流浪儿童在成长过程中发生不良行为甚至是严重的不良行为都是不可避免的。对此类行为纠正应从教育、保护的角度出发，不允许侵犯儿童的人身权利。但接受矫治又须辅以必要的强制（如矫治期间不允许私自脱离中心出走）。对未成年人的不良行为采取多种多样的方式进行矫治，早已成为未成年人立法的一种发展趋势。最好的办法是实现监护权的转移，明确流浪儿童的受矫治权，才能使少保中心的管理工作有章可循。许多国家在青少年法规中，都对青少年的不良行为进行种种限制，并采取相应的保护处分。如埃及青少年法规定：年龄不满18周岁的青少年，品行不好，不听父亲、抚养人、监护人的管教，有不轨行为对社会构成危害，应给予训诫、交保人管教、强行职业训练、施加必要的限制、实行司法考验、放置社会管教所、送往专业医院等等。

　　2、以流浪儿童权益的社会保障为核心的立法研究

　　目前各救助管理站普遍存在基础设施落后，经费困难，工作人员少的状况。其中流浪儿童救助保护中心主要分布在大中城市和经济发达的城市，由于救助机构的资金问题来源法律规定不明确，需要救助的儿童的数量超过了提供救助的机构的收容量，已有的救助机构普遍面临资金、设备、人力不足的问题，影响了各地救助管理站工作的开展。目前我国虽然有妇女权益保障法、母婴保健法等法律，但是并没有儿童权益保障法，对于流浪儿童权利保障而言无疑是一种遗憾。流浪儿童由于处于困境之中，其权利的实现受到来自家庭、社会、环境和自身等条件的限制，他们比其他儿童更需要国家、社会和其他公民的帮助和支持，需要社会为其提供可靠的保障，某些方面立法不排除对流浪儿童抚养义务人抚养费用的追偿可能性，但对流浪儿童来说，无条件接受救济是他的一项权利，因此需有相关的费用予以保障，如果没有制度化的经费保障，流浪儿童保护只能成为某届领导的“政绩工程”，难以持续发展。流浪儿童福利经费可考虑以下来源：儿童福利基金；私人及团体捐赠；政府财政拨款及社会基金。为了确保流浪儿童社会保障的实施，国家有必要制定相应的保障法，使流浪儿童接受国家社会和其他公民的救助有法可依，也使国家救助机构有足够合法的资金来源。

　　3、以少年司法制度为核心的立法研究

　　流浪儿童犯罪率明显高于普通儿童，也比普通儿童更容易成为成年人犯罪的对象。针对涉及犯罪的未成年人，许多国家都有适用少年司法制度的成功先例。我们国家对犯罪的未成年人仍然用的是成人法，只不过在条文中有一些对未成年人罪犯实行从轻、减轻处罚的规定。对少年司法制度的改革近年来受到了很大关注，从1984年上海长宁区法院设立第一个少年法庭以来，少年法庭在维护未成年人合法权益、预防未成年人犯罪方面发挥了很好的作用。加强对少年司法制度为核心的立法研究，建立以专门的机构、专业的人员、专门的立法为特征的未成年人司法制度，对预防和减少未成年人犯罪，保护包括流浪儿童在内的未成年人权益意义重大。

　　综合所述，流浪儿童保护急需法律支持。同时，一种法律制度建立的目的在于能够顺利地实施，不能实施的法律只能是一种装饰品。流浪儿童保护立法要求明确流浪儿童保护的执法部门及其具体职权，要把这些相应的东西规定到保护法当中，使得国家、各级政府部门、各区县、各乡村在具体落实的时候，能够有法可依，具有可操作性。家庭、学校、社会、政府共同承担起保护义务。我们在这方面的法律制度还不健全，希望能够建立起比较完善、切合实际的保护流浪儿童合法权益的法律，贯彻儿童利益最大化和社会责任原则，从而保障其合法权益的实现。

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　　文/高云鹏

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