地方税收立法权研究

　　【摘要】税收立法权在地方上没有相对独立完善，而中央政府对其采取垄断专营的政策，虽然这对税收立法的集中有帮助，但也使税收缺乏外部竞争压力和活力，供应效率也不高，从而导致地方上没有用来集中发展经济的资金，在一定程度上，对地方政府经济发展的积极性和主动性产生影响，进而在很大程度上阻碍了当地经济的发展，本文以德国为例，对我国地方税收立法权进行研究。

　　【关键词】地方税收立法权；分税制；税法构成要素

　　一、以德国为代表的税收立法权相对集权模式

　　德国属于联邦制国家，联邦、州和地方政府构成了德国政府的层级，因此，财务管理制度实施三级政府的税收制度，对各级政府的税收类型不相同，也有一些共同的税种。从德国的角度看税收管辖权属于集中型。这主要体现在以下几个方面：第一，从税收的分类，德国税为固定税和共享税，基于税基原则和利于开征原则制定税种。各级政府享有他们各自的固定税，企业所得税、个人所得税、营业税，增值税等税款由各级政府分成比例分享。各级政府的税收收入占全国总量的比例，分别为48.7、34.7、13.6。显然，在税收地位中，联邦政府处于核心地位。第二，税收开征权限一般集中于州。作为联邦政府，它只有对少数专享税进行统一监督管理的权限；而州政府有权管理享受税和共享税。第三，联邦政府拥有税收立法。在德国，将立法权分为单独和共同立法两种。只有联邦政府拥有税收立法权，其他各级政府是不允许的；共同立法权也被称为优先立法权。如果联邦政府没有履行立法权，各州有权进行相关立法；如果联邦立法，州政府不能立法；联邦政府有法律效应最大化，当国家立法生效，联邦政府仍然有权根据相关情况重新立法。在德国的相关法律中，享有最大立法权的是联邦政府，联邦专享税、共享税以及关税等都由联邦立法，但特殊的州税和地方税是在普通立法权的范围，为了保持一致性，避免干扰，联邦立法权的行使不只有个别立法权，也有共同行使立法权。在德国，州政府以下没有税收立法权。

　　二、德国地方税收立法权立法给我国的启示与借鉴

　　德国的地方自治制度高度发达。为了保证地方自治的顺利实现，地方政府的税收立法权被宪法和法律赋予并提供足够资金充分发展。在后福利国时代的税权改革中，地方政府的税收立法权不仅没有削弱，反而得到了加强，满足地方政府为承担不断增加的工作量的社会福利功能对资金的需求。鉴于我国地方政府主要承担社会福利职能，笔者认为，税收的改革要坚持这样一个正确的方向：基于合理划分中央税、中央与地方之间的共享税，本着“集中税权，统一税政，适当分权”的原则，分级分层次将不同的税收立法权归属不同的立法或行政。

　　1、税收的立法权仍应以中央集中为主

　　从税收立法权角度来说，许多人表示，人大和政府应享有较大的税收立法权，赋予地方立法权是对地方收入行为规范的必要工作。然而，根据中国的国情和政治经济制度，税收立法权应继续以集中为主。中央税、共享税和地方税等主要立法权应集中在中央，由中央统一规定税收政策。这将避免以自己的方式进行税收立法，来确保税收负担相对均衡、地区间处于平等的关系，从而防止纳税人不正当税收竞争对纳税人之间的平等竞争。如果税收立法权下放太多，一些地方为了提高金融实力，必然会采取各种手段（包括开征新税）抢占中央财政收入，税收竞争也可能导致恶性税收竞争，造成国家税款损失。税收立法的具体配置上，要秉承科学和民主的精神，为了保证税法的权威性和确定性，根据税收法定原则，需要由较能集思广益的全国人大及其常委会来行使重要税种的立法权，而制定税法实施细则权和解释权由国务院掌握。

　　2、适当给予地方一定的税收辅立法权

　　改革开放以后，我国经济日益增长，中国地方分权程度也不断提高。鉴于中国地域辽阔，各个地区经济发展水平参差不齐，在资源和民族习惯的分布上也差异较大，因此应适当给予地方一定的地方税收立法权。地方政府财政能力的复杂性和需求的差异性，建立一个灵活的地方税体系尤为重要。随着税制改革的不断深入，有步骤地给地方（包括人大和政府）下放一定的地方税的制定、颁布、修改、开征的权力。其中，由地方各级人民代表大会掌握地方税主立法权，以当地政府掌握辅立法权。具体的做法，我们可以使用中央的授权和审批的方法，给予地方一定的地方税立法权，允许地方在中央许可的前提下选择税种和税率，这样不仅可以确保中央对地方的控制，而且能更灵活的解决局部财力不足问题。如省级政府可以在中央统一规定的税率幅度和税目范围内，确定地方税收的具体税率和税目，同时也拥有一定的加征减免权。具体地说，我国税权纵向划分改革的内容应当包括：对涉及经济全局的税种，如增值税、所得税等，开征、停征、税目税率的调整权继续集中在中央。在全国统一实施，关系国家宏观调控能力和公共切身利益的地方税种，如销售税、财产税、资源税，由中央统一立法，但地方可以灵活设置税目和税率，允许地方在该范围内确定具体的执行标准。影响范围仅限于地方本辖区的地方税种，如城市维护建设税、契税、印花税等，立法权归地方，由地方决定其税基、税率以及开征、停征、减免等征收管理方面的事项。这样不仅可以防止各个地方不断出现的越权和滥权现象，也可以让地方根据国家的产业政策和地区经济发展的方向灵活运用税收杠杆来调节生产、引导消费及控制经济运行。

　　参考文献：

　　[1] Christopher Dennis，Marshall H.Medoff，Kerri Stephens.The impact of tax rates，political partisanship and economic variables on the distribution of state and local tax burdens[J].The Social Science Journal，2010，48（02）

　　[2] 李明辉. 论我国确立地方税收立法权的必要性[J]. 黑龙江科技信息，2010（11）

　　[3] 宋富瑞. 关于授予地方税收立法权的思考[J]. 南昌教育学院学报，2012（06）

　　文/ 段正凤

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