未成年人国家监护制度的理论基础与制度设计

　　【摘要】监护制度的产生有着其特殊的立法理念及制度考量，我国《民法通则》对其作了相关的规定，但是随着社会发展的变迁，现有监护制度的规定及当前不断出现的侵害未成年人权益等新问题、新情况，要求国家适当运用公权力介入监护领域，这对于有效保护未成年人的合法权益，完善我国未成年人国家监护制度具有重要意义和实践价值。

　　本文拟以未成年人为视角，以国家监护制度概述为基础，探讨我国国家监护制度存在的问题并进行剖析，最后从立法等层面提出建设性意见，以期对我国未成年人国家监护制度之完善有所裨益。

　　【关键词】未成年人；国家监护；理论基础；制度设计

　　一、引言

　　2015年3月2日，浙江义乌一6岁女童被家暴致死案再次引起全国关注。义乌警方经侦查初步认定女童系由其母亲殴打致死，其父亲涉嫌包庇罪，目前女童父母都被采取强制措施。此前2015年2月4日，因女孩遭生父性侵，江苏徐州铜山法院当庭判决撤销女孩父母的监护权，由当地民政局接管。该案系全国首例由民政部门申请撤销监护人资格的案件，其标杆意义更在于推动并完善未成年人权益保护的国家监护制度，并旨在优化未成年人成长环境、促进未成年人身心健康成长。

　　二、未成年人国家监护制度概述

　　1、未成年人国家监护制度的概念

　　我国现有法律对于未成年人国家监护制度并未有明确、具体的规定，仅在《民法通则》第十六条关于未成年人的监护人中有民政部门担任监护人的简略表述，且该规定的适用有着严格的前提，但是，在司法实践当中，民政部门担任未成年人监护人的情形并不多。未成年人国家监护制度，顾名思义，由国家担任监护人的制度，即由国家出资并代表国家设立监护机构、由监护机构履行监护人职责的监护制度。未成年人国家监护制度的设立是未成年人监护制度的必要补充，某种意义上而言，是未成年人权益保护的最后一道防线，也是强化政府社会责任的体现。

　　随着社会发展的变迁，既有监护制度的规定及当前出现的侵害未成年人权益等新情况、新问题，切实要求国家适当运用公权力介入监护领域，落实《未成年人保护法》立法宗旨和精神，这从国家角度保护未成年人的人身、财产及其合法权益具有重大意义。

　　2、未成年人国家监护制度的特征

　　2.1 未成年人国家监护制度实施主体

　　未成年人国家监护制度实施主体，即由谁负责实施、行使、履行国家监护人的职责问题。在未成年人合法权益受到损害且其父母的法定监护权资格依法定程序撤销后，出现国家作为监护主体并接管未成年人权益的保护情形，国家设立的监护机构依据实体法及程序法规定，实现并促成未成年人国家监护权资格的转化，行使并履行未成年人国家监护的职责，这是未成年人国家监护制度设立的前提和基础。

　　2.2 未成年人国家监护制度适用范围

　　未成年人国家监护制度的适用范围，即国家监护适用对象问题，哪些情形可以纳入到未成年人国家监护制度的保护。国家通过立法形式通过对未成年监护制度的干预，以公权力介入亲权领域，其中涉及到立法价值或整体社会效果的考量，因此，需要从严界定未成年人国家监护制度的启动、适用范围，明确适用情形，以期做到有法可依，这是未成年人国家监护制度设立的核心。

　　2.3 未成年人国家监护制度实施落实

　　未成年人国家监护制度实施后，为避免未成年人受到二次伤害，切实为未成年人提供良好的健康成长环境，需要制定并形成相应的管理制度、配套制度、监督制度等，同时发挥社会公益性团体的作用，以形成全社会的合力助力未成年合法权益保护及身心健康成长，这是未成年人国家监护制度设立的终极目的。

　　二、未成年人国家监护制度之理论基础

　　未成年人是一个特殊群体，从民事行为能力而言，是无民事行为能力人或限制民事行为能力人，其在意思表示及认知能力方面存在欠缺，同时，在生理及心理方面不成熟，世界观、人生观尚未形成，从这个角度而言，未成年人又是一个弱势群体，因此，应予以特别的保护。世界上许多国家都认同政府是未成年人，特别是儿童的最终监护人。对未成年人进行特别保护是一个国家的应有之义，某种程度上是一国民主化程度、法治化程度高低的重要体现。

　　立法之所以设立国家监护制度，为未成年人提供一种替代性的监护，主要基于未成年人特别保护理念及国家适度干预理念。一方面，在未成年人特别保护理念方面，因未成年人相对于成年人而言，其心智、认知能力以及自我保护能力处于弱势，这种弱势及所处于的社会角色使得未成年人不仅需要得到家庭的悉心监护，更需要得到学校、社会以及国家的关心和帮助。另一方面，未成年人的保护始终是一国政府和国际社会关注的焦点，一国政府对于未成年人的保护程度及状况，既是社会法治发展又是人权民主状况的重要指标。正如佟丽华所言，全社会都应树立这样一种认识：未成年人的教育、权利保护、犯罪预防及处罚等一系列问题不再是一种“家庭内部事务”，这类事务处理得好坏将直接表征一个国家与社会法治的文明程度。

　　三、我国现有未成年人监护制度存在的问题剖析

　　我国法律对于未成年人的监护规定过于原则，宽泛，实践中不具有操作性。同时，对于监护权的剥夺、变更没有明确、完善的规定，以致未成年人的权益保护缺失。因此，在未成年人的监护人不履行监护职责或侵害未成年人权益的情形下，如何最大限度地保障未成年人的权益是最大的问题。

　　1、缺乏明确的监护监督主体

　　我国《民法通则》对于民政部门作为监护人仅片面的规定，司法实践当中民政部门担任未成年人监护人的情形较少。在现有的法律规定当中，在监护人不履行监护职责或侵害被监护人的合法权益时，监护人以外其他有监护资格的人与监护人所在单位或未成年人住所地的居民委员会、村民委员会可以向法院提起诉讼，要求监护人承担民事责任。该规定可以理解为，监护人以外其他有监护资格的人与监护人所在单位或未成年人住所地的居民委员会、村民委员会居民委员会和村民委员会对监护负有监督权，很显然，与国家机关相关部门的监督相比，这种监督缺乏有效的执行力、公信力。因此，在立法未明确对未成年人监护负有监督职责的责任者的情况下，在实践中，很容易出现监督真空，以致未成年人的监护问题成为法律的死角和管理的盲区，从而导致未成年人的合法权益得不到及时、有效的救济。

　　2、法定监护责任不明确

　　法谚有言，有法律义务就有法律责任，对于法律义务的违反就须承担法律责任。法律虽然有对于监护人不履行监护职责或侵害被监护人合法权益，应当承担民事责任的规定。但是，这种责任形式不明确，包括如何认定监护人不履行监护职责及侵害未成年人合法权益的行为，应采用何种标准认定，同时监护人应承担何种监护责任，等。以上种种规定的不明确、不完善以致对监护人民事责任的追究难以落到实处。最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部于2015年3月4日联合发布《关于依法办理家庭暴力犯罪案件的意见》，但从实质上而言，更多的是侧重司法诉讼程序的干预，即事后权利救济，客观上也体现了我国未成年国家监护制度的不足之处。

　　3、监护权的剥夺、变更不明确

　　在监护人不履行监护职责或者侵害未成年人合法权益的情形下，其他有监护资格的人或有关单位怠于行使变更监护等相关权利时，未成年人的合法权益应通过何种途径进行救济，相关法律规定亦不明确。法律上设立未成年人监护制度的目的在于弥补民事主体行为能力的欠缺。若未成年人的监护人不履行监护职责或侵害未成年人的合法权益时，其他依法负有监护资格的人或有关单位不启动变更监护程序，那么，在这种情况下，未成年人的合法权益保护从何而谈。

　　四、完善我国未成年人国家监护制度的设计

　　未成年人的保护，不仅需要制度上的保障，更需要全社会的合力。未成年人国家监护制度的设立，并不能保证未成年人必然实现最大权益，而只是为未成年人实现最大权益提供了一种可能。因此，个人认为至少从以下几个方面来完善我国未成年人国家监护制度的设计。

　　1、完善未成年人国家监护制度立法

　　完善未成年人国家监护制度，从立法角度而言，应建立起一套完整的法律体系，既要明确未成年人国家监护制度的设立，包括负责实施未成年人国家监护制度的机构，国家监护人的权利和职责，国家监护人如何行使监护权以及设立专门的未成年人保护机构，同时，对于教育、卫生等跨部门的联动机制作出相应规定，以从立法上为完善未成年人国家监护制度提供确实保障，如制定反家庭暴力法等。目前民政部正在研究《儿童福利条例》等未成年人国家监护制度立法，这也体现了未成年人国家监护制度的不断完善，这对于有效保护未成年人的健康成长奠定了坚实的基础。

　　法律能否有效实施，不仅要看立法规定是否合理，是否符合社会习惯，是否具有可操作性，是否符合公众的认知伦理，更重要的还要看其社会效果。未成年人国家监护制度的立法及能否实现立法宗旨和精神，最重要的是能否在实践当中予以贯彻落实。因此，从前述角度而言，在立法时，应当充分听取公众的意见和建议，形成政府与公众的互动，如此，才能保证立法符合社会生活实际，并在贯彻落实中得到公众的支持和认可。

　　2、明确国家监护人的权利、义务及责任

　　没有无权利的义务，也没有无义务的权利，有义务就有责任。因此，立法应当明确国家监护人的权利、义务及责任，形成权、责、利一体的未成年人国家监护制度体系。在实践当中，国家监护人只有义务，而不享有权利，虽然国家监护更强调的是国家职责、责任，但这种情况往往会产生失衡，不利于调动国家监护人的积极性，不利于未成年人国家监护的有效落实。因此，建议具体规定国家监护人应享有的权利，监护人除享有自身人身权和财产权受法律保护外，还享有因监护而产生的对被监护人的人身保护权，财产管理权及其他权利，如报酬请求权等。

　　3、确立未成年人国家监护监督制度

　　权利义务的履行，需有监督，方能落实履行的状况和程度。对于未成年人监护人监护的履行情况进行必要的监督，有利于保障监护的有效实施，促进未成年人的合法权益保护。明确未成年人国家监护监督制度，至少可从两个方面进行：其一是设立国家监护监督机构，国家监护监督机构可以专门设立运行，或在现有负责未成年人保护的政府主管部门下属设立，最为关键的是与国家监护机构相互独立，但是业务上又存在联系的部门负责实施；其二是必要时设立监护监督人，监护监督人可以由国家监护机构确定或由司法部门依法定程序来指定，监护监督人的职责是对未成年人监护人执行监督的情况进行监督，如监护人对未成年人是否依法履行或认真履行了监护职责，是否侵害了未成年人的合法权益等。

　　综上，在完善未成年人国家监护制度的基础上，政府相关部门应严格贯彻落实未成年人国家监护工作机制，全面统筹，提高未成年人国家监护制度对未成年人的保护能力，同时，全社会应提高未成年人权益保护的意识，以期构建良好的、和谐的未成年人成长环境。

　　参考文献：

　　[1]民政部承认收养孤儿条件过高将修法，http：//www.china.com.cn/news/politics/2013-01/10/content_27640627.htm

　　[2]未成年人保护立法理念应有转变，http：//www.legaldaily.com.cn/misc/2005-09/27/content_199783.htm

　　[3]佟丽华，健全、完善中国的监护制度[A]，推动律师参与未成年人保护工作会议暨未成年人保护专业委员会2004年年会论文集[C]，2004年

　　[4]吴国平，未成年人监护制度构建之比较与思考—以立法完善为研究视角，台湾法研究[J]，2008，(4)

　　文/罗超英