地方立法权扩容中的放权与限制

　　【摘要】让立法成为城市发展的先头兵，这一直都是一项极为重大的议题。本文先从地方立法权扩容的背景着手，谈及“较大的市地方立法权”的由来，再分析地方立法权扩容的利与弊。最后得出结论要科学合理地配置地方立法权限。

　　【关键词】地方立法权；扩容；放权

　　一、地方立法权扩容的背景

　　“较大的市”这个概念，最早出现在《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七条规定中，是专指由国务院批准为“较大的市”的城市。“较大的市”中的“大”不仅仅是从面积、人口和经济的角度去衡量的。而其立法权的依据是很多次地方上的组织法的修订和立法法的推行逐步形成的。

　　改革开放以来，整个国家进入飞速发展的阶段，特别是在大力推进城镇化建设的今天，如何让立法成为城市发展的先头兵，这是一项重大的议题。

　　依法治市是依法治国的重要组成部分，给予国家内部更多的设区的城市立法权已经显得势在必行。当设区的城市普遍拥有了自己的立法权后，该城市便有了更大、更灵活的依法自治权，便能够通过制定更加符合自己城市发展的规则来享受立法带来的极大便利，从而使城市更加赋予创造力和生命活力，便能够用法律手段为一系列创新的管理模式提供强大的政策依据，便能够使一些高层决策、领导决定更加合法、合理、更稳定、权威，便能够由里及外的提高整个城市依法治市的水准。

　　落实党的十八届四中全会精神，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性的原则，赋予设区的市地方立法权是完全必要的。同时，考虑到设区的市数量较多，地区差异较大，这一工作需要本着积极稳妥的精神予以推进。

　　二、地方立法权扩容的利弊

　　地方立法权的扩容是我国社会经济和法治健全发展的必然趋势，从长远的角度考虑，其扩容有以下几点好处。其一，地方立法权扩容能够更好的使法治建设顺应时代发展需要，还能够极大的提升地方治理能力。其二，地方立法权扩容有利于提升地方的法制化水平。其三，地方立法权扩容解决了司法实践过程中的某些法律适用的问题。如果按照法理学的基本原理，法律裁判文书直接引用的只能限制在法律、法律解释、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、司法解释之中，其它规范性文件不包括在这类范围之中。如果赋予设区的市以地方立法权，那么很多规范性文件便可以通过走法定程序上升为地方性法规，有利于司法机关审理某些案件时消除法律适用方面的障碍。

　　任何事情都会有利弊两面，地方立法权在有好的一面的同时，也会带来一些隐忧。第一，各方面资源配置已经完全满足不了现在推行立法的需求。其二，因为受制于立法资源的严重不足，立法经验的极度匮乏，立法人员整体素质堪忧，这样也必然导致扩容后的地方立法质量堪忧。其三，随着地方立法的进一步扩容，省自治区直辖市这一级别的人民代表大会及其常委会对地方性立法的法律法规的审查监督职能将会得到进一步的强化，需要他们批复的法律法规文件数量必然将要大幅度增加，原来只针对较大的市以及民族自治地方报批法律法规而进行设置的监督审查机制乃至相应的机构、人员也明显会不适应地方立法扩容后的需要。其四，原来在较大的市或民族自治地方立法中不同程度上存在着的地方保护主义或地方利益链条集团化的问题可能会越来越明显。立法权是一项极其重要的权力，在操作过程之中难免会因为权力的过大而导致不公允的情况出现。

　　三、科学合理地配置地方立法权限

　　结合上文，下面笔者讲谈谈自己对于科学合理地配置地方立法权限的看法。

　　1、在立法权限中划分扩大地方立法权。

　　现阶段如果立法权都集中于中央，或者让全国人大代表大会及其常务委员会给予地方特别授权来操作立法的话，这样会使整个立法过程显得繁琐复杂，要解决这个问题的根本策略就是要在立法权设置之上赋予地方更多的自主立法权，这样才能从根本上激活地方的活力。

　　2、对中央以特别授权的方式赋予地方立法权加以规范。

　　在运用立法来推动地方试点改革过程中，我国曾经多次运用中央特别授权的方式。这种形式虽然在很大程度上促进了当地经济的发展，使当地各方面都散发了新的活力和也促进了地方范围内的立法积极性，当然同时也引发了不少问题。以特别授权的方式对一个地方赋予特殊的立法权，会由于授权范围的不确定性造成被授权主体的立法权几乎没有限制；又由于这些特区的法律法规只能在经济特区范围内实施，这些都可能造成一个省级或市级行政区域内法律规则混乱。鉴于以上种种弊端，这种授权方式已经不宜成为今后改革的主要方式，而只能当做在合理、稳定的立法体制之外作为灵活应变的辅助方法，这些只能算是特定情况下为了达到特殊目的而采用的特殊方法。

　　3、将全国人民代表大会及其常务委员会授权部分地方对法律部分规定进行调整的作法法定化。

　　这种方式兼顾了“破”与“立”：“破”是指暂停法律实施，“立”是指在暂停法律实施的事项范围内制定试点制度。我国对地方的授权有为全国性立法先行试验的意味，承担了为改革“试水”的任务。这种方式与中央授予个别地方广泛的立法权相比也有其优势，就是被调整的法律条文、试点的事项、目的、期限、后果都很明确，而不会造成授权范围宽泛而导致产生新的法规冲突。以这种授权方式推动改革、完善法律，既能顺应全国地区发展不平衡的现实需要、满足特定地区改革创新先行先试的法律需求，又体现了改革于法有据的精神。发起的缘由既可以是自上而下的中央部署试点，也可以是自下而上的地方争取授权，但最终都要由全国人大及其常委会作出授权决定。

　　文/胡旭