检察建议规范化探究

　　——以北京市怀柔院制发检察建议为例

　　【摘要】检察建议是检察机关实施法律监督权的一个重要组成部分，检察建议制发过程的规范与否、质量高低直接影响到检察机关法律监督权的实现。笔者结合怀柔院近几年来检察建议的适用情况，试从检察建议的性质、特点、存在的问题及取得的成效方面分析，浅析如何更好的规范检察建议的适用，如何更好的发挥检察建议的作用。

　　【关键词】检察建议；社会管理创新；规范化

　　检察建议是检察机关履行法律监督职责，参与社会管理创新的重要手段。用好、用活检察建议，把检察建议作为加强和创新社会管理的“助推器”，对于主动参与社会管理，切实保障区域和谐稳定、促进区域经济发展有着重要的作用。

　　一、检察建议概念及性质

　　目前学术界没有统一的观点来界定检察建议，最高人民检察院发布的《人民检察院检察建议工作规定（试行）》（以下简称“《试行规定》”）中第1条规定：检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。北京市检察院制定的《北京市检察机关检察建议工作实施细则》也采用了该检察建议定义。而上海市人民检察院研究室在其撰写的《检察建议实施过程中存在的问题与对策》中给检察建议定义为“是检察机关履行法律监督职能、参与社会治安综合治理的一种非诉讼监督形式，是检察机关根据维护社会稳定、预防犯罪等社会治安综合治理工作的需要，结合办案落实检察环节综合治理责任的具体措施和方法”。笔者赞同用《试行规定》第1条来界定目前司法实践中的检察建议，将检察建议作为检察机关履行法律监督职能的延伸与补充，是检察机关在社会主义法制建设过程中创新监督方法、提高监督效率、健全监督能力一种工作方式。在实践的基础上研究检察建议的性质、探索检察建议工作机制，对于指导检察建议工作的有效开展、发挥检察建议的积极作用、完善法律监督制度具有重大意义。

　　检察建议作为行使法律监督权的一种新型表现方式，属于检察机关法律监督职能的范畴。笔者认为，在人民代表大会根本政治制度之下，检察机关的国家法律监督机关定性决定了检察建议本质上是一种法律监督权，该权能的行使具有专属性和排他性。

　　《试行规定》第5条规定了检察建议的适用范围，即：“人民检察院在检察工作中发现有下列情形之一的，可以提出检察建议：(1)预防违法犯罪等方面管理不完善、制度不健全、不落实，存在犯罪隐患的；(2)行业主管部门或者主管机关需要加强或改进本行业或者部门的管理监督工作的；(3)民间纠纷问题突出，矛盾可能激化导致恶性案件或者群体性事件，需要加强调解疏导工作的；(4)在办理案件过程中发现应对有关人员或行为予以表彰或者给予处分、行政处罚的；(5)人民法院、公安机关、刑罚执行机关和劳动教养机关在执法过程中存在苗头性、倾向性的不规范问题，需要改进的；(6)其他需要提出检察建议的。从上述规定的范围看，检察建议可发送对象较为广泛，结合目前检察建议的司法实践，检察建议的发送对象主要为涉案单位、政府及主管部门、侦查机关、人民法院、司法行政机关及其他有关单位。发送检察建议内容均是在检察工作中发现的问题，如在瑕疵、违法侦查、预防犯罪、加强行政监管、刑罚执行监督等实施法律监督职能过程中发现的应当制发检察建议的问题。

　　2013年5月27日北京市人民检察院检委会2013年第7次会议审议通过《北京市检察机关检察建议工作实施细则》。根据该工作实施细则，检察建议主要针对九种情形制发，即：预防违法犯罪、改进监督管理、化解矛盾纠纷、建议表彰处分、规范侦查行为、规范审判行为、规范监管行为、建议再审、督促起诉等。该规定实施为讨论并制发了一批层次高、分量重的检察建议，起到了很好的引导示范作用。

　　二、检察建议工作的法律依据

　　从国家根本法《中华人民共和国宪法》到《刑事诉讼法》及《人民检察院组织法》仅就检察机关的职权做了总体规定，均未涉及检察建议方面的内容。检察建议最早是作为检察机关参与社会治安综合治理的手段而提出并在司法实践中得到广泛运用，早在1983年上半年，高检院制定了检察建议书的基本格式。1987年，高检院印发了《人民检察院参加社会治安综合治理工作暂行条例》(讨论稿)，其中第二章是关于检察建议的规定，高检院在1992年10月发布的《关于加强贪污贿赂犯罪预防工作的通知》、在1999年1月下发《关于加强预防职务犯罪工作的意见》、在2000年12月下发《关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》、在2001年2月发布的《关于刑事抗诉工作的若干意见》、在2001年10月发布的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》等文件或司法解释中均具体规定了适用检察建议的情形。从上述文件可以看出，这个阶段检察建议是高检院针对检察工作的某一方面作出的指导，具有非法定的特点，其功能也是法定监督的补充，并没有从检察工作的全局上系统规制检察建议的适用。在法律层面上，1995年2月颁布的《检察官法》首次以法律形式规定，检察官“提出检察建议或者对检察工作提出改革建议被采纳，效果显著的”，应当给予奖励。

　　至2009年11月13日，最高人民检察院正式印发了《人民检察院检察建议工作规定(试行)》并自发布之日起施行。由此推动了检察建议作为一种独立的检察工作方式在全国检察机关中全方位的开展，同时，全国各地检察机关根据高检院的《试行规定》也逐渐制定本地区的检察建议工作实施细则，增强了检察建议工作的可操作性，进一步规范检察建议的适用，更好地发挥检察建议的重要作用。如2010年2月，河北省检察院根据自身工作实际，制定了《河北省人民检察院检察建议工作实施细则(试行)》；上海院于同年2月制定了《上海检察机关关于加强检察建议工作的若干规定》，并就检察建议书的制作格式与标准作了详细的规定。《试行规定》及地方实施细则的颁布和实施有利于检察机关在履行法律监督职能和执法办案活动中更加规范地开展检察建议工作，促进有关单位完善制度，加强内部监督制约。

　　应该明确的是，高检院《试行规定》对检察建议的原则、对象、内容要求以及适用范围、提出程序、制发主体和审批程序等内容的规定，是仅属于检察机关的内部规定，检察建议的地位及作用，包括检察建议书的性质尚未在立法层面得到确认。相对于检察工作对于检察建议的要求以及检察建议承载的使命而言，其权威性和可操作性仍需强化。

　　三、怀柔院检察建议制发情况

　　2010年初至2014年底，怀柔院结合办案中发现的问题，共向有关部门发送检察建议146余份，其中2010年22份，2011年53份，2012年60份，2013年8份，2014年3份。

　　1、呈现的特点

　　所发送的检察建议呈现以下特点：1、从送达部门看，向乡镇政府、党委发送27份，向行政执法部门发送22份，向公安机关发送14份，向法院发送检察建议5份，向事业单位发送20份，向企业发送58份；2、从发送对象看，向企业发送的检察建议比例最大，占全部的39.7%；向行政机关发送的检察建议占全部的33.5%；3、从发送内容看，检察建议主要集中于企业堵漏建制、职务犯罪预防和规范执法三个方面；4、从落实情况看，检察建议的落实情况较好。146份检察建议基本都得到了回复。被建议单位对提出的检察建议表示认同并给予了书面回复，绝大多数进行了积极整改。

　　2、取得的成效

　　结合怀柔院工作通过对个案分析、类案总结，将执法办案和预防工作中发现的社会管理问题及时向党委、政府和有关部门报告，对其提出完善制度、加强管理的工作建议，取得了良好的成效。主要表现在以下几个方面：

　　2.1、通过检察建议帮助企业堵漏建制。在严厉打击“两抢一盗”、诈骗等破坏经济秩序犯罪的行为同时，怀柔院针对涉案企业发送检察建议，一方面唤起被建议单位对不规范、不科学管理产生危害性的认识，强化其预防后果发生的意识，另一面也帮助企业认清管理上存在的薄弱环节，并与其一道寻找对症之策，帮助企业实现良性发展。如怀柔院在办理彭某某抢劫北京市农村商业银行怀柔支行案件中，发现北京市农村商业银行怀柔支行安保力量薄弱、应对突发事件处置不得力，对此及时向其发出检察建议，督促整改，避免了此类事件的再次发生。

　　2.2、通过检察建议预防职务犯罪。结合办案，对发现社会管理中存在的问题和漏洞，及时向政府和有关部门发出检察建议，帮助解决制度不健全、监督不到位和措施不落实等问题，促进相关单位加强内部管理。近年来，怀柔院在对所查办的职务犯罪案件和全市职务犯罪类案汇总深入细致剖析的基础上，向案发单位及潜在高发职务犯罪单位提出检察建议33份，建议案发等单位及时健全权力运行机制、建立健全廉政风险防范长效机制和风险评估制度及预警制度，加强党员干部、关键岗位人员的法治素养、政治素养的提高，加大对单位财务、资金的管理力度，最大限度地预防职务犯罪的发生。

　　2.3、通过检察建议规范执法。针对区公安局在刑事案件办理中存在的程序违法、文书制作不规范等一系列问题向公安机关发送检察建议8份，建议其改进执法理念，规范执法，实现案件办理程序正义。此外，还针对在有关部门在执法中出现的监管不力、适用法律错误、不作为等违法作为行为，向北京市未成年人管教所、区法院、区城市管理监察大队等部门发送检察建议书8份，督促有关部门进行了整改。

　　2.4、通过检察建议促进综合治理。以检察建议为载体，不断延伸法律服务触角，帮助相关部门加强综合治理，提升社会管理能力。怀柔区地处北部山区，矿产资源丰富，盗采砂石、铁矿一度猖獗，自2010年以来，怀柔院针对该违法犯罪情况认真调研，撰写调查报告，后依法向区国土资源局、区水务局、区打击盗采联合执法队等相关部门发送检察建议书10余份，建议加强打击力度，协调配合，完善管理，相关部门高度重视，对照建议积极落实，并与怀柔院通力合作，有效的遏制了“私采乱挖”现象的发生，有力的保护了国家资源和生态环境。

　　2.5、通过检察建议为未成年人营造良好的成长环境。针对我区近年来多发的网吧放纵未成年人进入、企业单位非法招用童工、教师性侵学生等问题，向区文化委员会、区教育委员会、区社保局等部门发送检察建议8份，督促相关部门加强管理，认真执法，努力为未成年人的成长营造一个良好的氛围。

　　四、存在的问题

　　检察建议在深化怀柔区社会管理创新方面发挥着重要的作用，但是，不可否认，由于相关法律的缺失、管理的不规范等诸多因素，检察建议工作在目前情况下仍存在着不少问题需要解决。

　　1、法律依据不健全，权威性不强

　　在目前我国法律体系中，并没有对检察建议的内涵、适用范围、程序以及法律效力作出明确规定。虽然最高人民检察院于2009年制定了《人民检察院检察建议工作规定》，但该规定的效力是处于法律之下的。因此检察建议的权威和效力得不到有效的保障，对于被送达者也没有强制约束力，如遇对方不配合，监督工作将很难开展。

　　2、制发机制不完善，规范性不强

　　在检察建议的制发上缺乏统一的机制，对于一类问题的检察建议没有总结出一个固定的检察建议文书格式，很容易形成检察建议内容不完整和形式不规范。部分检察建议在制作上过于简洁，未能深入剖析，流于形式。如果没有统一格式、没有审查把关、没有反馈追踪等系类配套机制，检察建议很难发挥真正的实效。

　　3、内容缺乏针对性，可操作性不强

　　检察建议内容空洞，建议雷同，可操作性差。在检察建议中经常使用一些套话，例如“规章制度不健全”、“应该加强监督”、“应该加强学习”等，但是对如何改进、如何加强监督却没有具体的说明。另外，目前制发的检察建议较少对产生问题的深层次原因进行分析，往往只是针对个案问题提出建议，而针对某类问题的综合建议较少，有深度和影响力的检察建议就更少。

　　4、跟踪落实不到位，实效性不强

　　部分检察建议发出后，未能得到具体落实，而目前又没有建立健全检察建议跟踪监督回访制度，对检察建议的回访监督工作没有明确责任部门，这样检察建议只是从形式上完成了工作任务，但并没有取得应有的实效。

　　五、对策建议

　　1、争取多方支持，提高检察建议的权威性

　　充分借鉴外省市检察机关先进做法，争取区人大支持，推动区人大常委会审议并通过关于加强怀柔区人民检察院检察建议工作的相关文件，使检察建议具备启动人大监督程序的功能，从而提高检察建议的权威性和执行力。另外，每年可以对检察建议工作的开展情况，定期向区委、人大等汇报，增强区各级机关及领导对检察建议工作的了解与支持。

　　2、加强培训考核，提升检察建议的规范性

　　规范管理，开展检察建议专题培训，梳理掌握各类检察建议撰写要点、审批流转、备案管理等，定期开展检察建议工作情况综合分析评估，提出完善意见，将检察建议工作纳入院目标考核，组织优秀检察建议评选，提升检察检察建议的规范性。

　　3、注重调研，明确重点，提高检察建议的准确性

　　探索“先调研后建议”工作模式，加强对个案背后的深层次问题、一类案件中的共性问题以及社会管理中突出问题的专题调研，剖析发案的深层次原因，明确案件背后的所凸显的重点问题、重要特征，提出有针对性和操作性的检察建议，着力将检察建议做实、做深，提高检察建议的科学性和说服力。

　　4、规范检察建议的制发流程

　　凸显检察建议实效，发挥法律监督职能，检察机关应从规范检察建议的制发为源头，健全机制，实现检察建议制发流程的规范化。

　　4.1 增加检察建议书的释法说理。禁止针对性不强或没有提出具体的、可操作性整改建议的检察建议，摒弃公文式、程式化语言，摒弃仅有建议而无说理的文书格式，要把说理作为检察建议文书的一项重要内容，一份检察建议应当包括事实部分、说理部分、建议部分、结尾部分，并附上有说服力的证明材料，如判决书、法律法规、可以公开的证据等，以进一步明确检察建议的依据，增强其说服力，提高被建议单位信服感和纠正问题的力度。

　　4.2 检察建议不可滥用。作为一种法律文书，既要规范格式，更要严肃使用，不能为了发而发，更不能为应付考核加分而滥发检察建议，严肃并规范的行使检察建议权，宁可少发不可滥发，注重效果，这样才能发挥检察建议的实效。

　　4.3 严格检察建议的形式要件。就程序而言，凡是制发检察建议，必须由案件的承办人制作，经由主任检察官初步审核后，报分管检察长签发。对于重大的或者有可能产生重要影响的检察建议，应提交检委会讨论后再签发。同时高检院应制定操作细则和规范格式，各地检察机关应该按照统一的格式和规范的语言制发检察建议，述明存在的问题，提出具体的整改意见和应采取的切实措施。

　　4.4 做好检察建议的登记、备案等工作。检察建议应由办公室统一负责登记、编号并进行备案、归档。

　　5、加强落实，提高检察建议的实效性

　　加强对院检察建议信息平台的监督管理，研究建立检察建议后续追踪监督制度，结合被建议单位的实际情况，在对其发出检察建议的同时，加强跟踪考察，针对回复与否的不同情况采取不同的应对措施，确保建议内容落到实处，依法提高建议的执行力。

　　参考文献：

　　[1]赵清：《社会管理创新中的检察建议适用研究》，载《法制与社会》，2013年1月（下）。

　　[2]上海市人民检察院研究室：《检察建议实施过程中存在的问题与对策》，载《人民检察》，2008年第18期。

　　[3]李亚梅：《检察建议在加强和创新社会管理中的作用》，载《法制博览》，2012年第12期。

　　[4]乐绍光、陈艳、周彬彬：《浙江省检察建议适用情况的调查分析》，载《法治研究》2009年第11期。

　　[5]宋建波、玄金华：《检察建议的适用现状及完善对策思考》，载《法制与社会》2010年3月（下）。

　　[6]胡婷婷、谢云欣：《检察建议在社会管理创新中的价值研究》，载《群文天地》，2012年第11期。

　　文/张鹏飞