行政诉讼中原告诉求被忽视问题及其规制

　　【摘要】在考察了行政诉讼实务中裁判文书回应原告诉求的情况下，发现原告诉求未得到相应、有效的回应是一个较为普遍的问题。回应观可以划分为“拒绝回应”、“逆向回应”、“模糊回应”、“回避回应”以及“顺带回应”等五种类型。

　　【关键词】原告诉求；行政诉讼架构；模式建构

　　通过对大量行政诉讼裁判文书以及相关案例的分析，笔者发现法院忽视原告诉求的倾向较为显著和普遍，主要表现为以下几种模式：“拒绝回应”、“逆向回应”、“回避回应”、“模糊回应”、“顺带回应”

　　一、原告诉求被忽视的危害——一些不易察觉的因素分析

　　行政诉讼中，原告诉求未得到有效回应，表面上看，伤害的是行政相对人对司法救济的信任，深层次看，则有可能引发社会矛盾升级、诉讼制度式微等后果。无论是行政诉讼还是民事诉讼，原被告双方总是利益诉求对立或者矛盾的双方，他们之间必然存在冲突。如果冲突中的一方，尤其是原告，其诉求得不到基本回应，换言之，社会冲突未在诉讼中得到合理释放，那么，看似被压制的冲突就很有可能在诉讼之外集中爆发。该理论来自于社会学家科赛，他指出社会冲突具有促进社会整合，防止社会系统僵化，增强社会组织适应性等“正”功能，而要充分发挥冲突“正”功能的社会效用，关键在于构建整合社会冲突的利益均衡机制。安全阀理论就是功能主义冲突理论一个极为重要的理论贡献。科塞认为敌对的情绪不等于冲突，如果敌对的情绪通过适当途径得以发泄，就不会导致冲突，像锅炉里过量的蒸汽通过安全阀适时排出而不会发生爆炸一样，不仅有利于社会结构的维持，而且有利于促进社会良性运行，协调发展。尤其是行政诉讼，原告面对的是行政机关，也就是国家公权力，他们的诉求得不到回应时，最终伤害的将是社会公共利益，甚至不特定公众的生命安全。这就形成一个恶性循环：原告诉求在诉讼中得不到回应，甚至得不到否定性回应，他们只能诉诸非法甚至暴力手段，其后，无论是作为裁判者的法院抑或作为冲突一方的行政机关，均将诉讼视为“走过场”式的摆设，导致诉讼外的非法或者暴力愈加升级。诉讼的直接目的在于解决争议，如果解决不了争议，其制度本身可能呈现“日渐式微”的状态。“拒绝回应”直接将行政争议置之门外，但争议不会因此消失，只会引发新的社会问题；“逆向回应”过于强调对具体行政行为的合法性审查，忽略了行政相对人的合法权益保护，很有可能使行政诉讼制度“游离于广大民众的精神需求之外，成为一种摆设，在社会生活中不能起到良好的社会控制的作用”；“回避回应”是司法审查权面对行政权的一种“自我退让”，既没有起到保护行政相对人合法权益的目的，也没有实现监督和维护行政机关依法行政的初衷；“模糊回应”将本可以直接解决的问题模糊化、概括化，代表了司法审查的无奈；“顺带回应”将一个纠纷因不同的法律关系而拆分处理，极大增加了当事人的诉累，使案件当事人忙于诉讼，争取“迟来的正义”。以上种种，都加深了司法需求与司法供给间的差距，并将行政诉讼置于“难敷其用”的境地。

　　二、从制度构建上塑造适当的“回应观”

　　从理性经济人的角度看，寄期望于某人无视自身利益的改革和前进，往往不切实际。因此，塑造法官乃至法院适当的“回应观”，使他们没有后顾之忧才可行。笔者认为，一方面，我们亟待弱化法院地方化的趋势，消解司法权对行政权的“敬畏”。目前已经广泛开展的提级审理、指定管辖、异地交叉审判等，对此问题固然有一定的缓解作用，但毕竟比例有限，从现实情况看效果也比较有限。而且，如交叉管辖，由于地域跨度过大，对当事人应诉、执行等都会带来影响，并直接体现在诉讼成本之上；又如提级管辖对于特别敏感复杂、影响面特别大的案件，效果并不显著。因此有人提出了三种方案，第一个层面是沿用目前的举措，第二个层面是构建高级法院层面的巡回审理机制，第三个层面也是最理想的是建立行政法院。同时，另一方面，从制度规范上约束法官，引导法官建立适当的“回应观”也很有必要。目前，全国法院系统已经根据最高法院制定的案件质量评估体系，建立起了较为完备和细致的质效评估体系，我们不妨在这个体系中对该项问题设置指标进行专项考核，同时也可以将这些指标均落实到个人。

　　三、原告诉求被忽视的危害——一些不易察觉的因素分析

　　行政诉讼中，原告诉求未得到有效回应，表面上看，伤害的是行政相对人对司法救济的信任，深层次看，则有可能引发社会矛盾升级、诉讼制度式微后果，其主要有：冲突安全阀功能的衰退、行政诉讼制度的日渐式微、行政相对人话语权的“旁落”。

　　四、原告诉求为何会被忽视——多种因素的相互交织

　　导致行政诉讼中原告诉求未得到回应的原因是多方面的，也是复杂的：一是制度上的原因——多种目的指引下的行政诉讼架构；二是法律规定的局限——行政诉讼尚未类型化的尴尬；三是法官趋利避害的选择——“多一事不如少一事”的心理

　　五、从制度构建上塑造适当的“回应观”

　　从理性经济人的角度看，寄期望于某人无视自身利益的改革和前进，往往不切实际。因此，塑造法官乃至法院适当的“回应观”，使他们没有后顾之忧才可行。笔者认为，一方面，我们亟待弱化法院地方化的趋势，消解司法权对行政权的“敬畏”。目前已经广泛开展的提级审理、指定管辖、异地交叉审判等，对此问题固然有一定的缓解作用，但毕竟比例有限，从现实情况看效果也比较有限。而且，如交叉管辖，由于地域跨度过大，对当事人应诉、执行等都会带来影响，并直接体现在诉讼成本之上；又如提级管辖对于特别敏感复杂、影响面特别大的案件，效果并不显著。因此有人提出了三种方案，第一个层面是沿用目前的举措，第二个层面是构建高级法院层面的巡回审理机制，第三个层面也是最理想的是建立行政法院。同时，另一方面，从制度规范上约束法官，引导法官建立适当的“回应观”也很有必要。目前，全国法院系统已经根据最高法院制定的案件质量评估体系，建立起了较为完备和细致的质效评估体系，我们不妨在这个体系中对该项问题设置指标进行专项考核，同时也可以将这些指标均落实到个人。

　　文/乐巍 陈璐

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