关于基层法院审判委员会运行情况的调查与思考

　　【摘要】审判委员会制度是颇具中国特色的司法制度。作为我国法院系统内设的最高审判组织，其在化解重大、疑难、复杂案件、总结审判经验等方面发挥了重要作用。与此同时，亦有学者批评审判委员会制度是导致我国法院在审判案件过程中出现“判审分离”、“先定后审”，以致审判流于形式的关键因素之一。笔者试图以一个基层法院审判委员会为研究视角，调查当前审判委员会的实际运行情况，分析存在的问题和不足，提出完善审委会制度的几点意见，以期为改革提供有益建议。

　　【关键词】基层法院；审判委员会；运行

　　一、T县法院审委会总体运行情况

　　1、审委会委员组成情况。该院现有审委会委员15名，主要由院领导和资深业务庭长组成。委员的学历层次相对较高，拥有本科以上学历的占87%左右。委员具有法律专业的在7成以上，且均具有丰富的司法工作经验，法院工作年限在5年以上的达到100%。

　　2、审委会讨论的各类事项。根据该院制定的《审判委员会会议规则》，审委会承担的任务有三项：总结审判经验、讨论具体案件、讨论重要制度规则、回避问题等等。但从运行情况来看，讨论案件实际上成为审委会的最主要职能。但每年审委会讨论的案件数量仍然很小，占同期法院案件受理总数的比例在0.09%－0.47%之间。从案件类型上看，审委会讨论的案件中，民商事和刑事案件占绝大多数，基本维持在审委会讨论案件数量的80%以上。

　　3、案件提交审委会讨论的原因。该院《审判委员会会议规则》通过列举式规定对提交审委会讨论案件的范围进行了规定。从实际运行来看，提交讨论的案件主要包括五大类，即“重大、疑难、新类型案件”、“再审案件”、“拟判处缓刑、免予刑事处罚或无罪的案件”及“敏感案件”。其中，“重大、疑难、新类型案件”和“拟判处缓刑、免予刑事处罚或无罪的案件”占提交讨论案件数的比例最大，大约占80%以上。另外，在特定时期，涉诉信访案件也会被提交到审委会进行讨论。

　　二、当前基层法院审委会运行过程中存在的主要问题

　　1、审委会讨论的案件范围没有严格限制。《人民法院组织法》规定的审委会的其中一项职责是讨论重大的或者疑难的案件，但没有对重大、疑难案件的范围作出明确界定。目前审委会的启动经常是根据案件的审理情况而定，临时性召开审委会的情况屡见不鲜。实践中，确有不少案件因法律适用问题需提交审委会讨论解决，但出于某种需要而将案件送交审委会讨论的情况也不在少数。如有的案件因当事人情绪激烈、涉及社会稳定或受到上级机关、领导的关注，往往也需要报审委会讨论决定。

　　2、审委会运作程序不够规范。审委会会议一般在院长的主持下召开，先由承办人汇报案情、案件的难点、争议焦点以及拟处理意见，然后各委员自由发表意见。庭长及分管副院长因对相应的业务和讨论的具体案件情况比较熟悉，一般均是在其他委员之前发表意见，此意见遂成为其他委员的重要参考，容易造成其他委员跟风现象，客观上对委员独立判断造成影响。此外，由于没有建立委员回避制度，是否予以回避基本上都是靠委员个人的自觉，当事人无法得知与会委员的名单，亦无法提出回避申请。

　　3、审委会职能发挥不均衡。根据《人民法院组织法》第11条的规定，“审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”从文义上看，“总结审判经验”是审委会的功能之首。实践中，基层法院审委会却常常止步于个案决定，总结审判经验、指导审判工作的职能明显不足。一些法院总结审判经验实际上由由各业务庭、研究室、办公室等分别进行总结。因此，实践中，各地法院特别是基层法院审委会并未将总结审判经验作为主要任务，而仍然把主要的时间、精力、人员用于讨论决定案件。

　　三、推进基层法院审委会制度改革的几点建议

　　1、调整基层法院审委会职能。根据《人民法院组织法》的规定，各级法院审判委员会的任务是相同的，即总结审判经验、讨论重大的或者疑难的案件、决定其他有关审判工作的问题、决定本院院长担任审判长的回避问题。实际上，我国四级法院的职能有着很大的不同。在此轮司法改革中，中央对四级法院的职能定位是“探索发挥一审法院明断是非定分止争、二审法院案结事了、再审法院有错必究、最高人民法院保证法律统一正确实施的职能”。基于此，笔者认为，各级法院审判委员会的任务应该有所区别。对于基层法院审委会来说，其首要职责应明确定位为讨论重大或疑难案件，并且逐步做到只讨论重大、疑难案件的法律适用问题。其次，从实践看，基层法院审委会总结审判经验的次数不多，其所总结的审判经验也没有约束力，不具有普遍意义。法律的这一规定实际上已形同虚设。故建议可取消基层法院审委会“总结审判经验”的职能。

　　2、建立若干专业委员会。现代法律制度的分工越来越细，法官的专业性划分已成为不争的事实。因此，结合基层法院审理案件情况，可以优先考虑设立民商事、刑事两个专业委员会。根据专业的不同，选任在各自领域内精通业务的法官组成专事民商事、刑事案件讨论的分委会，使审委会成为真正专家型的审判组织。专业委员会专门讨论决定相应专业的重大疑难案件，讨论决定其他审判工作的任务则由审委会全会完成。允许某些精通数个领域审判业务的人员兼任数个专业委员会委员，遇有因回避等原因致审委会到会人数达不到法律规定要求的，可由这些委员临时担任。1

　　3、完善审委会议事规则和程序。严格审判委员会启动程序。对于启动审委会讨论、提交讨论的案件标准必须严格限制。何为“疑难、复杂案件”，建议由省一级法院出台相关指导意见以列举式的规定予以明确。在上报案件或其他事项进行讨论前，除由审判委员会办事机构进行审核外，还应报经分管副院长、院长同意。设立申请回避制度。在启动审判委员会讨论案件前，应当实行回避制度。可于会议开始前五日告知当事人会议召开时间、参加委员名单以及提出回避申请的权利。当事人可在会议召开前提出回避申请并说明理由。对审委会委员的回避由院长决定并以书面形式告知双方当事人。审判委员会委员应自行遵守回避制度，对委员提出的回避申请及理由，由院长审查决定，并记录在案。2

　　注释：

　　1 褚红军、陈靖宇：《审判委员会制度若干问题探究—兼论审判委员会制度的改革和完善》，载《法律适用》2005年第10期，第53页。

　　2 全武：《再论审判委员会制度改革》，载http：//old.chinacourt.org/html/article/200806/13/307185.shtml，于2014年10月9日访问。

　　文/裘凯斌

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