依法治校视角下高校内部权力运行制约机制研究

　　【摘要】从高校去行政化、重塑大学精神、预防腐败三个方面分析了完善高校内部权力运行制约机制的必要性。在此基础上，阐述了高校内部权力运行存在四个方面的问题，并从树立依法治校的理念、完善高校治理结构、制定大学章程、规范高校内部权力运行的程序、引进高校董事会机制、完善教授治学模式六个方面提出了构建我国高校内部权力运行制约监督机制。

　　【关键词】高校；内部权力；依法治校

　　近年来，我国高校处于快速和规范发展时期，依法治校也取得了较大的发展。相继出台了一系列与高等教育相关的法律法规来规范高校的运行，在依法治校的背景下不断完善学校内部权力的运行机制。但高校内部权力的运行受外界的干预较多，办学自主权无法得到保障，尤其是高校内部的政治权力、学术权力、行政权力和自治权力运行失衡。因此，本文从依法治校的角度探讨我国高校内部权力的运行制约机制，有利于健全我国高校内部权力运行机制，不断加强高校内部权力的监督，扩大高校办学自主权，完善高校内部管理，促进高校良性发展。

　　一、完善高校内部权力运行制约机制的必要性

　　（一）是高校去行政化的前提

　　高校要去行政化首先要完善高校内部权力运行制约机制。首先将内部运行权力分权，即实行行政权力分散，调整组织结构，将权力下放和分散给所属院系，赋予基层组织一定的自主管理权；其次完善高校内部权力机制必须实行学术权力和行政权力分离，完善高校学术委员会管理体系，强化其职权和范围，建立相应的活动规则和议事规则。最后，完善高校内部权力运行制约机制，必须从政务公开和健全职工代表大会制度上下功夫，加强教职工在学校管理的参与度，避免行政权力一手遮天。

　　（二）是重塑大学精神的必要途径

　　重塑大学精神必须围绕人才培养这一核心来进行，高校各方面的工作都可能对人才培养产生深刻影响。而高校的内部权力运行机制是形成良好权力运行氛围的保证，对学生的人生观、价值观和世界观将会产生重要的影响。反之，缺乏内部权力运行制约和监督机制，将形成一种投机、独裁的氛围，滋生腐败，严重地影响学生的权力观和民主意识，进而影响社会的民主、公平意识的培育。

　　（三）是预防高校权力腐败的有效途径

　　高校腐败通常是由于内部权力运行的失衡所致，所以高校反腐应着重治理权力腐败，杜绝权力的滥用。而建立健全内部权力制约监督机制必然涉及到党委、行政和教代会等方面的权力平衡，并要求充分发挥纪检监察、双代会、学术委员会等机构的监督作用，打破权力配置一言堂的局面，使高校内部权力在阳光下运行，得到有效的监管。

　　二、我国高校内部权力运行存在的问题

　　（一）领导权与行政权的不协调

　　目前，我国高校实现的是党委领导下的校长负责制，这就决定了大学党委是决策机构，是政治核心，校长主要是根据党委的决策执行。导致领导的不负责，负责的不领导，排斥了其他决策主体。同时，现在以党委为中心的政治职能不断加强，而高校的行政职能也须重视，因为高校管理具有很强的专业性。这样造成党委的领导和行政权经常发生冲突，难以形成协调管理机制。

　　（二）大学行政化色彩太浓

　　随着高校办学自主权的扩大，大学内部权力越来越泛化，受官本位思想影响，行政化色彩较浓。高校动用行政权力干涉学术之事时常发生，忽视专家治校的积极作用。通常没有行政级别的专家教授在学术领域都缺乏应有的自由，要受到行政的介入干扰，更不用说参与高校内部管理。这样，导致高校管理只重行政级别，弱化学术权力，甚至外行指导内行。

　　（三）监督权和参与权力的无法落实

　　当前我国大学管理制度是借鉴行政机关的管理模式，管理过程中权力意识浓厚、服务意识淡薄，唯行政官员的指令办事，从而扭曲大学的价值导向，形成权钱交易和权力至上的不良风气，严重背离了大学精神，民主参与高校管理机制没有形成。虽然高校都设立了纪委、教职工代表大会、党员代表大会、学生代表大会和学术委员会等机构来监督学校的管理，确保权力在阳光下运行。但这些监督机构难以履行其职能，不能充分发挥其作用。因为高校的纪委书记通常由党委任命，是党委成员，导致监督权力无法进行实施。此外，大学教职工代表大会、党员代表大会、学生代表大会都是教师和学生参与监督高校管理的形式。但现实中这些制度常被虚化，走过场，流于形式，难以参与和监督高校的日常事务管理，因为教代会、党代会和学代会都是在学校的指挥棒下被动运转，无法独立开展工作，教职工和学生的民主参与的渠道不够畅通。

　　（四）学校与院系权力不平衡

　　通常高校设立院系来分担部分行政职能和一些日常事务。但在两级治理模式下，院系的权力空间较小，专业设置、学科规划、招生就业、职称评聘、人才引进、收入分配等一系列的事务都集中在学校，其管理重心并未真正下移。导致学校和院系之间存在严格的等级制度，院系的权力被弱化，甚至边缘化，积极性无法充分调动。

　　三、构建我国高校内部权力运行制约监督机制

　　（一）加强法治宣传，树立依法治校的理念

　　通过加强法治宣传，领导干部和教师带头学习法律，做到依法履行职责，同时开展形式多样的法制教育和警示教育，大力营造良好的法制教育环境，提高教职员工的法律素质，为推进依法治校打下坚实基础。

　　而依法治校是实现法治化高校的重要保证。提高高校法治意识，是依法治校的前提。尤其是高校管理者要树立较强的法治意识，要在相关法律法规的框架下制定措施对学校依法进行管理，行使自己的权力。要确立以人为本、法律至上的管理理念，切实落实校务公开制度，确保高校管理工作公开、透明，不断克服官本位和利益本位的思想。

　　（二）完善高校治理结构

　　完善高校治理结构要围绕政府宏观指导、党委领导、校长治校、教授治学四个方面展开。一是政府应加强宏观指导，充分放权，为大学运行搭建好平台，减少行政干预，拓宽社会合作渠道。二是党委领导主要在贯彻党的教育方针，建构民主管理模式，营造求真创新的学术环境上下功夫。三是校长治校关键在于引领和服务，校长要用自己对教育的信仰和先进独特的教育理念引领学校的教学科研发展。四是教授治学就是要以制度确立和保证学术性权力在学校民主决策和民主管理过程中的地位和作用。要在学校内部治理结构和制度上为学术性权力参与决策和管理定位。其次就是专家教授有表达观点、学术批判的自由，有利于克服高校管理行政化倾向。

　　（三）制定大学章程，依据章程制定制度

　　大学章程是我国高校自主管理的根本保障。没有大学章程，依法治校根本无从谈起，通过对大学章程的制定，使高校的管理践行行政法治的治理理念。而规章制度是大学章程的具体表现形式。但是当前高校规章制度并没有依据章程来制定，制定制度时片面追求管理效率、突出短期效应、缺乏全局和长期规划、缺乏法治和民主管理意识。导致学校规章制度往往扩大适用范围，内部制度相互冲突，形式上不规范，多以通知、决定等形式出现，有的甚至出现头痛医头脚痛医脚的现象。这样严重影响了高校的管理效率和秩序。因此，高校必须根据实际和教育法律法规先制定大学章程，并对原有规章制度进行依法全面清理完善。

　　（四）规范高校内部权力运行的程序

　　针对高校内部权力运行的随意性和主观性，导致权力运行时对人不对事，带来了权力的寻租空间。因此，高校内部权力的运行应按照部门拟定、党委和行政审议、职代会讨论通过，纪检监察部门监督备案的程序来展开，在权力执行中还应明确各项权力运行范围，依法规范教学、人事、财务、后勤管理，将权力关进笼子里，用制度管人、管事，确保高校内部权力在法定的范围内阳光运行。

　　（五）引进高校董事会机制

　　我国高校主要由政府举办，董事会的法律地位还不明确。因此，要引进完善高校董事会机制需要从以下几个方面入手：第一，通过修订高等教育法，明确高校董事会的法律地位和运行模式，规定董事会与党委行政权力的关系；第二，明确董事会是高校最高权力决策机构，具有校长推荐权、问责权、评估权和监督权；第三，完善董事会章程，明确董事会成员的产生退出程序，董事应以校友为基础，适当增加社会人士代表。这样有利于高校整合办学资源，充分盘活社会各方面资源，及时根据社会需求调整办学方向。

　　（六）完善教授治学模式

　　在充分提高对教授治学认识的基础上，加强教授队伍建设，提高教授的学术能力和学术道德素质，增强责任感；健全教授治学组织机构，设立教学委员会、学位评定委员会、职称评定委员会等机构，明确这些机构的权力职责，功能定位，要求这些委员会的成员都从教授专家中产生，并参与教师的晋级、人事招聘、教学活动等事务管理。同时，参与学校的建设、资金预算等问题的监督，要求各机构定期召开会议，履行各自职责。此外还应理顺学术组织与行政组织之间的关系，做到统筹安排，相互协调。

　　参考文献：

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　　此文系陈云龙主持的湖南省教育科学“十二五”规划2012年度高校党建研究专项课题《健全高校权力运行制约和监督机制研究》（课题编号XJK12DJA004）的部分成果。

　　作者简介：

　　谢俊明(1980-)，男，湖南郴州人，衡阳财经工业职业技术学院讲师、硕士研究生，主要从事金融工程。

　　陈云龙（1963-），男，湖南永州人，湖南工学院组织部部长兼党校常务副校长、研究员，主要从事管理学和思想政治教育研究。

　　谢俊明 陈云龙 （衡阳财经工业职业技术学院 湖南工学院 湖南 衡阳 421001）